在反腐倡廉建設(shè)上，黨的十八大報(bào)告的一個(gè)重要精神，就是重申要“防止利益沖突，更加科學(xué)有效地防治腐敗”。對(duì)此，本文試圖對(duì)其中某些問題加以思考，旨在加強(qiáng)黨的建設(shè)，防止利益沖突。

      一、明確利益沖突主體

      利益沖突作為一個(gè)廉政概念，說的是同一個(gè)利益主體的不同身份所引發(fā)的可能的或現(xiàn)實(shí)的自身利益與公共利益相對(duì)立的境況與行為。這里的“公共利益”指全體社會(huì)成員為實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益所必需的社會(huì)秩序，其實(shí)現(xiàn)形式包括國家制度和國家權(quán)力。這里的“同一個(gè)利益主體”的“不同身份”是指公職人員的公職身份與個(gè)人身份的“不同”，這里的“利益沖突”是指公職身份所代表的公共利益與其個(gè)人身份所帶來的自身利益之間的“沖突”。實(shí)際上，只要掌握一定的公共權(quán)力（個(gè)體的公職身份、群體的公權(quán)部門、整體的執(zhí)政黨），只要存在著其相對(duì)于公共利益的自身利益（個(gè)體的私人利益、群體的部門利益、整體的政黨利益），就都有可能成為這種沖突主體。換言之，只要公共權(quán)力行使者所從事的公務(wù)活動(dòng)與自身利益有可能的或現(xiàn)實(shí)的關(guān)聯(lián)時(shí)，利益沖突就產(chǎn)生了，但利益沖突并不等于腐敗，不能有效防止利益沖突才可能導(dǎo)致腐敗。

      對(duì)黨員干部個(gè)體存在利益沖突問題無需贅言，人們是能夠形成共識(shí)的。這里強(qiáng)調(diào)的是，在中國作為執(zhí)政黨的各級(jí)黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府部門或行政部門群體也會(huì)成為利益沖突主體。應(yīng)當(dāng)說，我國還存在著“權(quán)力過分集中”的弊端，表現(xiàn)為“不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委”。在這種情形下，黨政部門對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活有著強(qiáng)大的干預(yù)力量，很容易形成以組織為基礎(chǔ)的部門利益。各級(jí)黨組織擁有的自身正當(dāng)?shù)幕纠媸蔷S持其生存和運(yùn)作的必要條件，但如果黨政部門對(duì)自身利益的追求超過甚至數(shù)倍于公共利益，就會(huì)與其行使公共權(quán)力的角色背道而馳，利益沖突也就不可避免。還要看到，這種群體利益沖突主體往往披著合法的外衣，打著維護(hù)公共利益的旗號(hào)，實(shí)則為“國家利益部門化，部門利益法制化”，故克服起來也會(huì)有很大的難度。不管怎么說，評(píng)判是否存在這類利益沖突主體的基本標(biāo)準(zhǔn)是有的，那就是看追求的是公共利益最大化，還是組織利益最大化。

      這里還要強(qiáng)調(diào)的是，要自覺地將執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨整體也作為可能的利益沖突主體加以思考。因?yàn)檫@種利益沖突的可能性是客觀存在的。如2012年4月新聞出版總署署長柳斌杰感嘆：“幾百個(gè)文件管不住大吃大喝，真是治國之?dāng)」P。”這里的“治國”，就涉及從執(zhí)政黨建設(shè)的整體或全局思考利益沖突問題。又如據(jù)中央紀(jì)委宣教室組織編寫的《反腐倡廉學(xué)習(xí)讀本》介紹：“僅2006年，公務(wù)用車的財(cái)政支出4000多億元，出國（境）培訓(xùn)的財(cái)政支出3000多億元，公款吃喝的財(cái)政支出也超過了3000億元。這三項(xiàng)財(cái)政支出占行政支出的總數(shù)的40%。”（中央紀(jì)委宣教室組織編寫：《反腐倡廉學(xué)習(xí)讀本》，中國方正出版社2007年5月版，第148頁）毫無疑問，這里“大吃大喝”或“三公消費(fèi)”的皆是民脂民膏，其所作所為是利益沖突的典型表現(xiàn)，不同的是這種利益沖突決非某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體、某些黨組織群體的問題，而是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨必須加以解決的、帶有普遍性的利益沖突問題。對(duì)此，決不可等閑視之，要切記蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的前車之鑒！

      總之，之所以要首先明確利益沖突主體問題，是要表明執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨面臨利益沖突的考驗(yàn)。黨章規(guī)定我們“黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。黨在任何時(shí)候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系，堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，不允許任何黨員脫離群眾，凌駕于群眾之上”。然而，要把這些“應(yīng)然”的規(guī)定變成“實(shí)然”的狀態(tài)，還需要全黨上下的不斷努力，而決不能對(duì)我們黨執(zhí)政過程的利益沖突視而不見，況且一個(gè)政黨過去純潔不等于現(xiàn)在純潔，現(xiàn)在純潔不等于永遠(yuǎn)純潔。

      二、健全防止利益沖突制度

      在談到防止利益沖突的思路對(duì)策時(shí)，往往首先強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)對(duì)防止利益沖突的學(xué)習(xí)宣傳教育”，特別是要加強(qiáng)廣大黨員干部對(duì)《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等的學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)這些制度規(guī)范是必要的，但這里有個(gè)理論的徹底性問題，即如果所學(xué)習(xí)貫徹的這些文件本身就漏洞百出，其效果自然就要縮水。如果說前面的“明確利益沖突主體”是從大處著眼的話，那么這里的“健全防止利益沖突制度”就是從小處著手，而且越具體就越深入，故這里僅以《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（以下簡稱《廉政準(zhǔn)則》）第一條“禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取不正當(dāng)利益”的前三項(xiàng)為文本，探討“健全防止利益沖突制度”的問題。

      黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取利益，大體涉及兩方面的對(duì)象：一方面是與其“行使職權(quán)有關(guān)系”的對(duì)象；另一方面是與其“行使職權(quán)”沒有直接關(guān)系的對(duì)象。對(duì)于前一種對(duì)象，《廉政準(zhǔn)則》第一條明文規(guī)定：禁止“索取、接受或者以借為名占用管理和服務(wù)對(duì)象以及其他與行使職權(quán)有關(guān)系的單位或個(gè)人的財(cái)物”。對(duì)于后一種對(duì)象則沒有相應(yīng)的規(guī)定，即當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)與其“行使職權(quán)”沒有直接關(guān)系的對(duì)象時(shí)，究竟該不該索取和接受財(cái)物呢？至少在這里沒有明確的答案。他山之石，可以攻玉，如美國的某些做法值得借鑒，其基本精神就是前者禁止，后者限制。如對(duì)前者，《美國聯(lián)邦政府組織與雇員法》規(guī)定：政府工作人員不能向上級(jí)官員贈(zèng)送禮品，不能接受比他工資低的工作人員的禮品，違反這一法律者應(yīng)開除其職務(wù)。對(duì)于后者，《美國眾議院議員和雇員道德準(zhǔn)則》規(guī)定，眾議院議員不許在一年內(nèi)從他人例如對(duì)國會(huì)立法有直接興趣的說客、外國人或其他代理人處，接受超過100美元的禮品；單件價(jià)值超過35美元的禮品累計(jì)入年度總額內(nèi)。

      黨員領(lǐng)導(dǎo)干部接受禮品等大體也有兩種情況：一種是在公務(wù)活動(dòng)中接受；另一種是在非公務(wù)活動(dòng)中接受。對(duì)于前者，《廉政準(zhǔn)則》第一條規(guī)定，禁止“在公務(wù)活動(dòng)中接受禮金和各種有價(jià)證券、支付憑證”。毫無疑問，這樣的規(guī)定是符合防止利益沖突精神的。相比之下，對(duì)于后者的規(guī)定還存在某些缺陷，如《廉政準(zhǔn)則》第八條就是針對(duì)非公務(wù)活動(dòng)的，規(guī)定禁止“大辦婚喪喜慶事宜，造成不良影響，或者借機(jī)斂財(cái)”。這些規(guī)定很值得推敲：一是適用范圍過于狹窄，顯然非公務(wù)活動(dòng)并不僅限于“婚喪喜慶”的范圍。在現(xiàn)實(shí)生活中領(lǐng)導(dǎo)干部“借機(jī)斂財(cái)”的地方有很多，如領(lǐng)導(dǎo)干部本人甚至親屬住院、子女配偶出國留學(xué)等這些私事都會(huì)有人借機(jī)“進(jìn)貢”。二是諸如“造成不良影響”、“借機(jī)斂財(cái)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)含糊其辭，難道沒有“造成不良影響”或“借機(jī)斂財(cái)”的就可以嗎？對(duì)此，這里的基本做法應(yīng)當(dāng)是：因公禁止，即采取零容忍的態(tài)度；因私限制，規(guī)定可以收取一定額度價(jià)值內(nèi)的禮品?？傊?，無論是領(lǐng)導(dǎo)干部的非公務(wù)活動(dòng)還是公務(wù)活動(dòng)，都要有明確相應(yīng)的原則或規(guī)章制度，確保這種活動(dòng)健康有序。

      各級(jí)黨組織之間也有一個(gè)公務(wù)活動(dòng)的問題?！读?zhǔn)則》第一條規(guī)定，禁止“接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品、宴請(qǐng)以及旅游、健身、娛樂等活動(dòng)安排”。然而，這里的“可能影響”如何界定？誰來界定？對(duì)此，前香港特別行政區(qū)財(cái)政司司長梁錦松的辭職信說得明白，他正是因?yàn)槲茨?ldquo;避免令人懷疑”而辭職的，僅此而已。對(duì)于國內(nèi)組織之間的公務(wù)接待問題，早在1994年中辦、國辦就發(fā)過通知，要求黨政機(jī)關(guān)工作人員在國內(nèi)公務(wù)活動(dòng)中食宿“不準(zhǔn)超過當(dāng)?shù)亟哟龢?biāo)準(zhǔn)”。在筆者看來，其實(shí)質(zhì)問題并不完全是個(gè)“接待標(biāo)準(zhǔn)”問題，而是誰買單的問題，況且目前無論是否超過接待標(biāo)準(zhǔn)，在一些地方和部門，下級(jí)招待上級(jí)的費(fèi)用都不堪重負(fù)了。因此，無論在上下級(jí)組織的交往中，還是在同級(jí)組織的交往中，都要自己買單，實(shí)行“親兄弟明算賬”。切不可“花別人的錢辦自己的事”，以防止“吃人家嘴軟，拿人家手短”而使人質(zhì)疑。

      三、加大防止利益沖突處置

      為確保防止利益沖突制度的權(quán)威性與有效性，就要提高管理強(qiáng)度，加大處置力度。根據(jù)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和實(shí)際情況，這里強(qiáng)調(diào)以下方面：

      一要加大責(zé)任追究力度。這里僅以回避制度為例。如《國有重要骨干企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避暫行規(guī)定》第十六條規(guī)定，“違反公務(wù)回避有關(guān)規(guī)定，不履行或不正確履行職責(zé)，使國家、企業(yè)利益受到損害”的，“視情節(jié)輕重，給予組織處理”；第十七條規(guī)定，“企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子主管部門和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子在回避工作中玩忽職守，致使企業(yè)造成重大經(jīng)濟(jì)損失或其他嚴(yán)重后果的，要追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，根據(jù)情節(jié)輕重給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分”。前者是針對(duì)國企領(lǐng)導(dǎo)人員個(gè)體的責(zé)任追究，后者是對(duì)有關(guān)組織部門的責(zé)任追究。其實(shí)回避就是回避，只要是違反了有關(guān)回避的規(guī)定，就要追究相應(yīng)的責(zé)任，而其他限定條件則只能使這些規(guī)定形同虛設(shè)、徒有其表，仿佛只要沒有“使國家、企業(yè)利益受到損害”，沒有“致使企業(yè)造成重大經(jīng)濟(jì)損失或其他嚴(yán)重后果”就沒什么問題。現(xiàn)實(shí)中的大量案例反復(fù)說明：與其補(bǔ)救于已然，不如防患于未然。只要該回避而沒有回避的，就要追究其相應(yīng)的責(zé)任。2012年11月26日加拿大多倫多的市長羅伯特?福特被安大略省高等法院裁決免職就是如此。

      二要將黨內(nèi)法規(guī)提升為國家法律，以增加處罰的力度。隨著改革開放的深入，我們黨在防止利益沖突上也取得了很大進(jìn)展，出臺(tái)了各種有關(guān)規(guī)定，但其中絕大部分屬于黨內(nèi)法規(guī)。遺憾的是，黨內(nèi)法規(guī)在處罰力度上有其不可避免的局限性。比如黨內(nèi)法規(guī)既不能設(shè)定罰款，也不能設(shè)定罰金。前者屬于行政處罰，由國家行政機(jī)關(guān)決定和執(zhí)行；后者是刑法規(guī)定的附加刑種，由人民法院判決和執(zhí)行。黨內(nèi)的最高處分也不過是開除黨籍而已，以這樣的處罰力度來防止利益沖突恐怕是要打折扣的。對(duì)此，早在2006年8月3日，時(shí)任中央紀(jì)委書記的吳官正就強(qiáng)調(diào)過：“要適時(shí)將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、適應(yīng)形勢發(fā)展的黨內(nèi)制度轉(zhuǎn)化為國家法律法規(guī)，增強(qiáng)約束力和強(qiáng)制力”，其道理就在于此。顯然，相比黨內(nèi)法規(guī)，國家法律層次更高、約束力更強(qiáng)、涉及面也更加廣泛。因此，不僅要及時(shí)制定、調(diào)整和充實(shí)防止利益沖突的黨內(nèi)法規(guī)，而且更要通過法定程序使那些比較成熟的黨內(nèi)規(guī)定上升為國家法律。在這方面，許多國家都相繼制定了有關(guān)防止利益沖突的法律，我們要借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)有中國特色的防止利益沖突法。

      三要加大利益公開的力度。利益公開是防止利益沖突的先決條件，主要是兩個(gè)方面：一是要求公職人員公開申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)，這早已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，且千呼萬喚不出來。從國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)的成功做法看，最大的力度莫過于國家領(lǐng)導(dǎo)人帶頭申報(bào)。二是要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及廣大農(nóng)村等基層組織實(shí)行財(cái)政與財(cái)務(wù)公開。財(cái)政不透明且缺乏公眾和制度的監(jiān)督是腐敗頻發(fā)的重要原因之一。就財(cái)政來說，清華大學(xué)《中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究》根據(jù)國際貨幣基金組織《貨幣和財(cái)政政策透明度良好做法守則》，并結(jié)合中國2010年數(shù)據(jù)和實(shí)際情況，提出了衡量財(cái)政透明度的8項(xiàng)指標(biāo)，其研究結(jié)果是中國市級(jí)政府財(cái)政透明度處于不及格的狀態(tài)。對(duì)于財(cái)務(wù)公開，2010年3月，四川巴中市白廟鄉(xiāng)以中國第一個(gè)“全裸”財(cái)務(wù)支出的鄉(xiāng)政府的形象展現(xiàn)在公眾視野。這足以說明公開這個(gè)問題“是不為也，非不能也”。實(shí)際上，無論是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)還是財(cái)政與財(cái)務(wù)的公開，均無需過多的額外成本，且現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展已為其公開提供了條件，目前需要的只是改革的勇氣、決心和對(duì)整個(gè)中華民族負(fù)責(zé)的精神。

（作者系中共中央黨校黨建教研部教授）