戴焰軍

      群眾工作，是中國共產(chǎn)黨的一個傳統(tǒng)政治優(yōu)勢。在這方面，我們不但積累了非常豐富的寶貴經(jīng)驗，形成了經(jīng)過實踐反復(fù)檢驗并在實踐中不斷發(fā)展的系統(tǒng)性理論，而且建立了很多各個層面的有效制度。當(dāng)前正在進行的全黨范圍的群眾路線教育實踐活動，就是在這樣一個基礎(chǔ)之上進行的弘揚和光大黨的傳統(tǒng)政治優(yōu)勢的活動，它的主要目標(biāo)之一，就是進一步提高黨的群眾工作的制度化水平。

       一、群眾工作制度與黨的歷史方位變化

        制度化應(yīng)該說是群眾工作的一貫要求，但因為中國共產(chǎn)黨自身90多年的發(fā)展過程中，其歷史方位發(fā)生了幾次巨大的變化，所以其群眾工作制度化要求的具體體現(xiàn)也隨之發(fā)生了很大的變化。

       在中國共產(chǎn)黨為奪取政權(quán)而奮斗的28年中，因為黨本身是處于當(dāng)時社會體制之外的一個政治組織，它的目標(biāo)是領(lǐng)導(dǎo)和組織人民推翻既有的政權(quán)，根本改變既有的政治制度、經(jīng)濟制度和社會制度，所以，黨的群眾工作，主要是從體制之外宣傳、組織和發(fā)動群眾，形成聲勢浩大的群眾運動，并把這種運動和我們黨所領(lǐng)導(dǎo)的旨在推翻既有政權(quán)的軍事斗爭、政治斗爭、經(jīng)濟斗爭等斗爭內(nèi)容相融合，以達到革命的目標(biāo)。在這種情況下，群眾工作的制度，主要表現(xiàn)在做群眾工作的政策和方法層面，如要求我們的黨組織、黨員、干部和各個方面的工作人員如何區(qū)別對待和處理各方面群眾的利益問題，如何深入群眾進行調(diào)查研究，如何對群眾進行宣傳教育工作，如何組織和發(fā)動群眾等，其制度形式也主要表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)方法、工作方法、群眾紀(jì)律等方面的黨內(nèi)法規(guī)制度和相關(guān)黨的政策上。當(dāng)然，在我們局部執(zhí)掌政權(quán)的領(lǐng)域，像各蘇區(qū)、各抗日根據(jù)地、陜甘寧邊區(qū)、各解放區(qū)，我們也通過頒布相關(guān)的法律，如《土地法》《婚姻法》，通過推行各種民主制度，如民主選舉、建立“三三制”政權(quán)等方面的制度建設(shè)來體現(xiàn)群眾工作的要求，并在這些方面為我們以后執(zhí)政積累了寶貴的經(jīng)驗。但在當(dāng)時，這還只是局部的，而且也是和當(dāng)時黨的群眾工作總體要求相適應(yīng)的。

       新中國建立以后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，黨聯(lián)系群眾、為群眾謀利益、做群眾工作有了根本不同于革命階段的廣闊平臺。在黨領(lǐng)導(dǎo)下建立的根本的政治制度、經(jīng)濟制度和社會制度，制定的各項法律法規(guī)，如全國人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、中華人民共和國憲法等，直接體現(xiàn)了廣大人民群眾當(dāng)家做主的要求，體現(xiàn)了廣大人民群眾根本利益的要求。特別是隨著社會主義制度的建立，黨為中國最廣大人民謀利益的宗旨在根本制度層面得到了進一步體現(xiàn)。

       隨著改革開放的不斷深入，特別是社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，黨的歷史方位發(fā)生了新的變化，群眾工作也進入一個新的歷史階段。社會主義民主逐步推進，各項國家法規(guī)制度逐步健全完善，廣大人民群眾的各項權(quán)利和利益有了更多的法律保障，人民群眾有序的政治參與越來越廣泛和深入，各類群眾組織和團體如雨后春筍般迅速發(fā)展并在各個社會領(lǐng)域發(fā)揮作用，黨的群眾工作從領(lǐng)導(dǎo)方法、工作方法層面也在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上得到更多的制度規(guī)范。

       然而，與黨在改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟這樣一個新的歷史條件下長期執(zhí)政所面臨的群眾工作新要求相比，與新條件下黨的群眾工作環(huán)境、對象、內(nèi)容等各方面發(fā)生的巨大變化給群眾工作提出的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)來看，黨的群眾工作總體水平特別是制度化水平還亟待提高。

       二、群眾工作制度和國家治理能力

       黨的十八屆三中全會明確提出完善中國特色社會主義制度和實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。習(xí)近平總書記也對實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作了系統(tǒng)闡述。其實，國家治理體系的完善、治理能力的提高，都與執(zhí)政黨群眾工作的制度化水平密切相關(guān)。

       國家治理能力的重要體現(xiàn)，就是執(zhí)政黨和國家權(quán)力機構(gòu)協(xié)調(diào)整合社會各方面利益關(guān)系的水平。古今中外，一個國家治理的狀況如何，很重要的一個標(biāo)志就是國家內(nèi)社會各個方面利益關(guān)系的協(xié)調(diào)狀況。當(dāng)然，各種不同的社會制度，協(xié)調(diào)社會利益的基本原則是不一樣甚至是有根本區(qū)別的，但社會利益的協(xié)調(diào)必須與該社會制度對利益關(guān)系的基本規(guī)定相一致才能保持社會的穩(wěn)定發(fā)展，如果不能保持這種一致性，社會就有可能出現(xiàn)不穩(wěn)定。我們是人民當(dāng)家做主的社會主義制度，讓經(jīng)濟社會發(fā)展的成果為廣大人民群眾所共享是我們的原則，堅持這個原則，是保持黨和群眾密切關(guān)系的基礎(chǔ)。

       國家治理能力的重要體現(xiàn)，就是執(zhí)政黨和國家權(quán)力機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、動員和組織廣大人民群眾有序進行政治參與的水平。人民群眾有序進行政治參與，是現(xiàn)代社會民主制度發(fā)展的重要標(biāo)志，更是我們社會主義制度的本質(zhì)要求。中國共產(chǎn)黨人在奪取政權(quán)的時候，就是高舉民主大旗來號召和動員民眾的。那個時候，因為我們沒有掌握政權(quán)，所以我們沒有辦法讓廣大人民群眾進行合法有序的政治參與，只能承諾將來建立一個真正讓人民當(dāng)家做主的社會制度，給人民以政治參與的權(quán)利。毛澤東在延安和黃炎培先生談到的“讓人人起來負責(zé)”，就是讓人民進行廣泛的政治參與。但真正實行起來，做到有序的政治參與，是必須有一整套科學(xué)制度作為保障的，建立健全和完善這樣一套制度，就是國家治理的重要內(nèi)容。

       國家治理能力的重要體現(xiàn)，就是執(zhí)政黨和國家權(quán)力機構(gòu)在各個層次及時正確地化解各種社會危機，解決各種社會矛盾，保證國家穩(wěn)定、社會和諧，為廣大人民群眾創(chuàng)造一種更好的社會生存環(huán)境的水平。而要真正做好這一點，我們就必須具有及時化解各種社會危機，包括自然生態(tài)環(huán)境變化帶來的各種社會危機，正確解決各種社會矛盾的能力。這種能力同樣需要用制度保證。如果我們化解各種社會危機、解決各種社會矛盾的相關(guān)制度還不夠健全、體制不夠順暢、機制不夠完善，就可能在事情發(fā)生的時候束手無策或舉措不當(dāng)，失去解決問題的良機。

       國家治理能力的重要體現(xiàn)，就是執(zhí)政黨和國家權(quán)力機構(gòu)通過普遍、持久而有效的公民教育，不斷增強廣大人民群眾法制意識、道德觀念和整體民族素質(zhì)的水平。我們的目標(biāo)是讓每個公民都成為社會主義的新式公民，而達到這一目標(biāo)，必須經(jīng)過普遍、持久而有效的公民教育。這種公民教育，絕不是簡單地靠搞一種活動或辦一些各種類型的學(xué)習(xí)班就能奏效的，它必須有相關(guān)的制度甚至上升到立法的層面，必須有硬性的長期的約束和系統(tǒng)的安排，必須有一個循序漸進，合乎人自身成長發(fā)展規(guī)律的教育體系。

       國家治理能力的重要體現(xiàn)，就是執(zhí)政黨和國家權(quán)力機構(gòu)的各級工作人員公正執(zhí)法、廉潔自律、誠信負責(zé)，做好本職工作，正確處理各種實際問題的水平。因為，只有黨和國家各個層次、各個方面、各個機構(gòu)的工作人員水平得到實質(zhì)性提高，整個國家的治理能力才能真正提高。而提高黨和國家機構(gòu)工作人員的整體水平，必須有相關(guān)的教育、培養(yǎng)、待遇、激勵、考核、評估、懲處等等一系列系統(tǒng)、完整而有效的制度。

       總之，把群眾工作與實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這樣一個目標(biāo)聯(lián)系起來，或者說從實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這樣一個視角來看群眾工作，我們就會更清楚地看到，不僅以上幾個方面，還有很多其他方面表現(xiàn)出加強制度建設(shè)對新條件下加強和改進群眾工作，提高群眾工作整體水平，具有多么重要的意義。

       三、提高群眾工作制度化水平的基本要求

       提高群眾工作制度化水平，需要我們在認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗、特別是總結(jié)當(dāng)前新條件下群眾工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨的歷史方位所發(fā)生的新變化給我們?nèi)罕姽ぷ魈岢龅男乱螅凑諏崿F(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體思路，轉(zhuǎn)變觀念，改革工作方式，全面加強各個層面的制度建設(shè)。

       提高群眾工作制度化水平，需要我們在群眾工作方面轉(zhuǎn)變思維方式，改變思想觀念。我們黨的群眾工作優(yōu)勢，是在革命戰(zhàn)爭年代就形成的。對于歷史上群眾工作的很多寶貴經(jīng)驗，我們必須繼承發(fā)揚。但是，同時也要看到這些經(jīng)驗在一定程度上的局限性，不能簡單地照搬。那個時候，條件不允許我們在國家制度和社會制度各個層面體現(xiàn)我們的群眾工作主張，變化多端的外部環(huán)境使得我們只能以各種靈活機動、形式多樣的活動方式來做群眾工作，只能在方法層面下功夫，很難形成系統(tǒng)、穩(wěn)定、全面的群眾工作法規(guī)制度。但今天，作為執(zhí)政黨，我們有充分的條件把群眾工作的要求更多地通過國家法律和社會管理制度的形式體現(xiàn)出來，而且從國家治理的要求來看，從保障群眾根本權(quán)益的長期性和穩(wěn)定性要求來看，也必須這樣去做。

       對于黨的群眾工作傳統(tǒng)優(yōu)勢，需要從制度層面不斷豐富、發(fā)展、完善。中國共產(chǎn)黨在歷史上形成的群眾工作傳統(tǒng)是非常寶貴的，特別是在群眾工作方法藝術(shù)方面，很多都對我們今天做好新形勢下的群眾工作有直接的借鑒和應(yīng)用價值。但是，我們在繼承這樣一個傳統(tǒng)優(yōu)勢時，更需要從新的實際出發(fā)從制度層面不斷地給予豐富和發(fā)展。例如群眾利益的滿足，我們需要更多地通過社會利益分配調(diào)節(jié)的法規(guī)制度來滿足群眾的利益，包括各種社會分配、社會保障、社會福利、社會救助、社會服務(wù)等等，都需要把它納入正常的制度軌道；再如對各種社會矛盾的處理和各種群眾實際問題的解決，我們需要不斷推進法治建設(shè)，依法辦事，并形成各種協(xié)調(diào)處理民間糾紛的長效機制，克服目前存在的以權(quán)代法、以言代法，有法不依、有法難循，信訪不信法的現(xiàn)象。

       我們要把群眾工作納入到整個國家治理體系的完善和治理能力的提高這一總目標(biāo)下，通盤考慮和設(shè)計?，F(xiàn)在群眾工作方面存在的許多新問題，實際上是我們整個國家在完善市場經(jīng)濟制度過程中，在向現(xiàn)代化邁進過程中出現(xiàn)的社會問題。之所以出現(xiàn)這些問題，很多時候都是因為我們具體層面的國家和社會治理制度和治理能力還不能完全適應(yīng)迅速發(fā)展的社會實踐要求。從這樣一個高度來思考當(dāng)前群眾工作問題，我們就要在堅持完善中國特色社會主義制度的基本前提之下，從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、黨的建設(shè)的各方面的制度改革入手，逐步在各個方面形成更能夠與群眾各種利益要求相適應(yīng)的、更有利于調(diào)動群眾積極性和創(chuàng)造性的、更能夠正確規(guī)范群眾各種行為并引導(dǎo)群眾積極向上的、更有利于密切黨和人民群眾關(guān)系的制度體系。

    （作者單位：中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心）