汪玉凱

      摘要：

      對目前中國形勢的判斷，基本可以歸納為兩句話：中國發(fā)展進(jìn)入新階段；改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)。我們即將進(jìn)行的60項改革，幾乎都是建立在對這一新階段的判斷基礎(chǔ)之上。

      改革發(fā)展新階段對中國公共治理的挑戰(zhàn)

      《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）對目前中國形勢的判斷，基本可以歸納為兩句話：中國發(fā)展進(jìn)入新階段；改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)。我們即將進(jìn)行的60項改革，幾乎都是建立在對這一新階段的判斷基礎(chǔ)之上。這個新階段有三個顯著的標(biāo)志：

      第一，改革開放的整體格局發(fā)生重大變化。當(dāng)前的改革開放整體格局，一是中國改革發(fā)展取得巨大成就，但是人們對改革的認(rèn)知度和共識度在下降，改革的阻力也在加大。在目前環(huán)境下，重構(gòu)改革的共識，比當(dāng)年啟動改革更難。二是中國的“雙轉(zhuǎn)型”（社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型）在快速推進(jìn)，但也積聚了很多社會矛盾和沖突。據(jù)2005年前最高人民檢察院工作報告，20世紀(jì)90年代，全國發(fā)生的群體性事件平均每年有1萬起左右，而據(jù)專家測算這兩年每年都在15萬起以上，相比之下翻了十幾倍，這說明中國社會內(nèi)在矛盾沖突激化了。為了維持穩(wěn)定，我們大量增加公共安全支出，維穩(wěn)成本很高。三是中國在國際上的影響力越來越大，在世界上的話語權(quán)越來越強(qiáng)，但中國的形象不斷被西方國家誤讀。這背后既有深刻的政治原因，更有復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)原因，當(dāng)前更多的是大國之間的經(jīng)濟(jì)利益博弈。我們能不能保住過去35年來的改革開放成果，發(fā)現(xiàn)新的機(jī)遇，對新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人提出了前所未有的挑戰(zhàn)。特別是美國重返亞洲以后，中國國際環(huán)境急轉(zhuǎn)直下，有沒有新的思維和戰(zhàn)略直接關(guān)乎中國未來。

      第二，傳統(tǒng)的發(fā)展方式已經(jīng)走到盡頭。中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時也付出了高昂的代價，目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼：低成本出口戰(zhàn)略難以為繼；低端產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以為繼；資源和環(huán)境的傳統(tǒng)使用方式難以為繼；社會分配不公引發(fā)的社會問題使社會穩(wěn)定的大局難以為繼。

      第三，中國社會面臨的風(fēng)險有增無減。當(dāng)前中國至少面臨四種風(fēng)險。其一，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下行壓力越來越大，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險集聚。影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的有三個風(fēng)險：房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)和影子銀行。這三個方面相互聯(lián)系，一個方面出問題，都可能引起連鎖反應(yīng)。一旦經(jīng)濟(jì)增長速度降到7%以下，就可能引發(fā)大規(guī)模的失業(yè)、社會震蕩，這不容小視。其二，社會風(fēng)險。當(dāng)前最大的社會風(fēng)險就是社會利益格局整體被扭曲了。造成利益格局被扭曲的原因是多方面的，但主要有三個方面。第一是分配制度不合理。35年來，城鄉(xiāng)差距、貧富差距、行業(yè)差距和地區(qū)差距不僅沒有被縮小，而且越來越大。第二是機(jī)會不均等。階層相對被固化，底層人群往上流動面臨困難。第三是既得利益推波助瀾。分配不合理、機(jī)會不均等和既得利益推波助瀾，疊加起來扭曲了整個社會的利益格局，這是中國社會不穩(wěn)定的根源。其三，信任風(fēng)險。我們給老百姓的醫(yī)療、教育、社保、社會服務(wù)等承諾，如果不能兌現(xiàn)，不能讓老百姓享受到改革開放的成果，老百姓很難建立對黨和政府的信任。其四，政治風(fēng)險。構(gòu)建起制度的籠子，防止整個制度腐敗的蔓延，不僅關(guān)系到反腐敗本身，而且關(guān)系到我們能不能重構(gòu)改革的共識。應(yīng)該說，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)上任給解決這些問題和風(fēng)險提供了重要的時間窗口，也奠定了重要的基礎(chǔ)。但是要真正化解這些風(fēng)險，還需要更大的勇氣和毅力，通過全面改革來解決這些問題。

       公共治理變革的重要性凸顯

      十八屆三中全會《決定》中確定了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)。這個大目標(biāo)的確立，不僅意味著最高領(lǐng)導(dǎo)層接受了現(xiàn)代國家治理的基本理念，而且跳出了過去的很多窠臼。把“推進(jìn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化”作為改革的總目標(biāo)，包含著三個核心問題，即要讓創(chuàng)造財富的各種源泉能夠涌動，讓社會活力能夠得到釋放，讓改革成果被全民共享。那么，為什么我國目前公共治理的緊迫性凸顯呢？筆者認(rèn)為中國改革的內(nèi)在邏輯正在發(fā)生變化。過去30多年，我們以經(jīng)濟(jì)改革為主導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)體制改革為主干，展開各項改革，其他改革說到底是為經(jīng)濟(jì)改革服務(wù)的。但是現(xiàn)在我們看到，黨政機(jī)構(gòu)、政府越來越成為社會矛盾的中心和焦點。所以，盡管這次《決定》提出，未來要以經(jīng)濟(jì)改革為牽引，以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點，但是筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)的實現(xiàn)，主要難點都不在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而在于政府，在于執(zhí)政黨，這成為目前改革的關(guān)鍵問題。為什么黨政機(jī)構(gòu)和政府的改革重要性上升呢？至少有三個原因。

      第一，經(jīng)濟(jì)改革、政治改革、社會改革、文化改革、生態(tài)改革、執(zhí)政黨制度這六大改革能不能推進(jìn)，以及在多大程度上推進(jìn)，幾乎都和執(zhí)政黨、政府有關(guān)。以經(jīng)濟(jì)改革為例，收入分配制度改革、國企改革、金融改革、財稅改革，投資體制改革等，這些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，好改的早改過了，剩下難改的都和政府有關(guān)，如果沒有政府改革的推進(jìn)，這些改革是不可能成功的。

      第二，政府治理能力直接影響國家治理的成效。國家治理體系、治理能力是全方位的，既包括組織體系、國家的法制體系、體制機(jī)制，也包括人的觀念、管理觀念、管理水平。在整個國家治理架構(gòu)中，政府治理處在第一線，國家治理很多目標(biāo)通過政府治理來實現(xiàn)。如果政府自身問題不解決、能力不高，則直接影響整個國家治理水平。

      第三，政府層面至少現(xiàn)在還有三個迫切問題需要解決。其一，整個治理結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)，不管是黨政關(guān)系還是政府內(nèi)部的組織架構(gòu)，都還有很多關(guān)鍵性問題沒有解決好。其二，政府管理中的深層次問題，一直沒有得到老百姓的認(rèn)可。如，轉(zhuǎn)變政府職能滯后的問題，政府自身改革滯后的問題，行政審批過多過濫變成腐敗溫床的問題，還有社會管理、公共服務(wù)薄弱的問題，在這些關(guān)鍵問題上，老百姓不滿意。其三，政府形象問題。政府的行為一直得不到有效監(jiān)督，政績工程、形象工程勞民傷財，嚴(yán)重影響政府的形象。所以從這些方面講，公共治理改革十分緊迫。

      未來中國公共治理改革路徑是什么？筆者認(rèn)為，一是要優(yōu)化公共治理的體系和結(jié)構(gòu)；二是要突出政府改革，如轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新政府管理方式；三是要提高公共治理能力，包括提高公務(wù)員隊伍素質(zhì)；四是要加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)步伐。從公共治理這個視角來看，未來的一輪改革需要解決五個核心議題。

      第一，重構(gòu)政府和市場的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，逐步使政府治理現(xiàn)代化。要發(fā)揮市場決定作用，主要需解決兩個問題：一是政府要向市場放權(quán)。二是要開放市場。從開放市場來看，這次《決定》里的很多問題都是依此展開的，包括建立統(tǒng)一的市場體系、打破行政壁壘、開放金融、開放服務(wù)業(yè)、反對壟斷、改革國有企業(yè)、構(gòu)建公平的市場競爭環(huán)境。政府向市場放權(quán)，如減少投資審批、減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動的審批、減少不必要檢驗檢測許可認(rèn)證、減少行政事業(yè)性收費、改革企業(yè)注冊登記制度。鼓勵創(chuàng)業(yè)，降低市場門檻。寬進(jìn)嚴(yán)管，先準(zhǔn)入后管理。政府必須在市場決定論基礎(chǔ)上，進(jìn)行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等。

      第二，全力保障民生，維護(hù)社會的公平和正義。十八屆三中全會推進(jìn)的60項改革，有18項和民生有關(guān)，全力保障民生，體現(xiàn)社會公平公正。具體來講，要加大對民生投入，加大與民生有關(guān)的體制機(jī)制改革的力度。這次提出的與民生相關(guān)的改革，目標(biāo)都非常具體。比如，取消事業(yè)單位如醫(yī)院、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)的行政級別，這項改革涉及120萬家事業(yè)單位、3000多萬在職人員，還有800多萬離退休人員。改起來十分困難。再比如，醫(yī)院改革不能以藥養(yǎng)醫(yī)，醫(yī)藥要分家；要保證教育公平公正，改革基礎(chǔ)教育，減少考試科目；公務(wù)員養(yǎng)老、企業(yè)養(yǎng)老、事業(yè)單位養(yǎng)老，三支要并軌，延遲退休年齡，等等。所有這些改革幾乎都和民生的體制機(jī)制有關(guān)。另外，建成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，讓農(nóng)民有更多的財產(chǎn)性權(quán)利，各種要素能夠自由流動，就是要讓公平正義之光照耀在農(nóng)民這個最大的弱勢群體身上，這也是此次改革很大的一個亮點。

      第三，創(chuàng)新社會治理，釋放社會活力?！稕Q定》相關(guān)表述中把國家管理變成國家治理，政府管理變成政府治理，社會管理變成社會治理，“管”改為“治”，意義重大。這次提出廢除勞教制度，改革司法審判制度，省級以下司法實行垂直管理，將來可以建地區(qū)性的法院，等等，主要是為解決地方權(quán)力對司法審判的干預(yù)，以保證司法公平公正，為我們下一步司法審判相對獨立奠定基礎(chǔ)。此外《決定》還提出，要對社會放權(quán)，放開四大類社會組織，取消雙邊管理等，最終都是要釋放社會活力。

      第四，用法律構(gòu)建制度籠子，用制度管人管權(quán)管事。中國現(xiàn)有體制有很多優(yōu)勢，但是也有個最大的軟肋，就是到現(xiàn)在沒有找到一個四兩撥千斤的管理約束公權(quán)力的制度設(shè)計。監(jiān)管公權(quán)的主體有六個—紀(jì)委、監(jiān)察、審計、預(yù)防腐敗、反貪和巡視，但是對一些單位或地方的主要領(lǐng)導(dǎo)人、對公權(quán)的有效監(jiān)督非常有限。這次《決定》提出專門設(shè)立紀(jì)律檢查的專項小組，下決心解決中國的軟肋。比如，用制度籠子來管人管權(quán)管事，讓人民有監(jiān)督的權(quán)利，公開透明，構(gòu)建權(quán)力清單，保障干部清正、政府清廉、政治清明。再就是創(chuàng)新監(jiān)督的體制機(jī)制，除了省以下司法機(jī)關(guān)相對獨立、垂直管理之外，要改變紀(jì)檢監(jiān)察體制，以此解決王岐山同志所說的“燈下黑”問題。還有就是推進(jìn)巡視制度的全覆蓋，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。此外，對官員提出更嚴(yán)格的要求，比如“六不準(zhǔn)”，不準(zhǔn)超標(biāo)配辦公室、不準(zhǔn)超標(biāo)配車等。

      第五，加大黨政自身改革力度，提高公信力，包括轉(zhuǎn)變作風(fēng)、降低“三公消費”、反對“四風(fēng)”、公開透明等。這屆政府意圖很清晰，從嚴(yán)管理監(jiān)督官員，將治理官員方面制度化了，出臺了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》、“八項規(guī)定”等，在現(xiàn)實中引起很大反彈。比如，廣東省一個月有四個廳級干部辭職下海。中國如果不治理好擁有數(shù)量龐大黨政干部的隊伍，共產(chǎn)黨和政府很難再次得到老百姓的信任。這是一個痛苦的過程，也是一個大浪淘沙的過程。經(jīng)過這樣的嚴(yán)格管理以后，一些意志薄弱者會被淘汰，干部隊伍會更風(fēng)清氣正。

      排除改革阻力需要更大的勇氣和智慧

      公共治理變革要上下聯(lián)動。從政府這個視角來看，行政改革是整個政治體制的下端，它能解決的是政企分開、轉(zhuǎn)變職能、降低成本、提高效率的問題。而在筆者個人看來，政治體制還有上端，有四個更核心的要素：憲法的權(quán)威、政黨的作用、社會主義民主、社會主義法治。這是整個公共治理體系結(jié)構(gòu)的上層部分，具有決定意義。所以公共治理變革需要上下聯(lián)動，不能只在行政層面做文章。

      在未來公共治理變革中，最大的阻力來自于兩個方面：一是既得利益，二是政府自身。

      所謂既得利益，就是通過非公平競爭的手段和方式，借助公權(quán)力和政策資源，獲取巨額利益的相關(guān)體。現(xiàn)在中國既得利益至少有三個形態(tài)：第一，以貪腐官員為代表的權(quán)貴既得利益；第二，以壟斷行業(yè)為代表的壟斷既得利益；第三，以房地產(chǎn)和資源行業(yè)為代表的地產(chǎn)和資源既得利益。這三大既得利益，既掌握權(quán)力，又掌握資源，還掌握資本，羽翼豐滿，實力雄厚，控制相當(dāng)多的中國社會財富。

      這三大既得利益至少激化了三種沖突—官民沖突、勞資沖突、貧富沖突。社會上存在著仇富仇官的心態(tài)，群體事件的背后、大量黑色資本變故的背后，我們都可以看到既得利益者的影子。此次改革的成敗，在很大程度上取決于我們能不能有效地遏制、戰(zhàn)勝既得利益。

      黨的十八大以后，最高領(lǐng)導(dǎo)層不斷對整個改革的趨勢作判斷，比如，“改革進(jìn)入深水區(qū)”，“改革要啃硬骨頭”，“改革沒有坦途”，“改革要涉險灘”，“改革準(zhǔn)備付出成本”。十八屆三中全會《決定》還提到，“實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境，改革只有起點，沒有終點”。這些說法都說明在當(dāng)前的環(huán)境下，改革難度大、阻力大、風(fēng)險大。那么，高層對既得利益怎么判斷？十八大后不久，李克強(qiáng)同志說，觸動利益比觸動靈魂都難。習(xí)近平多次講，要有更大的勇氣和決心，沖破利益固化的藩籬。這說明，既得利益已經(jīng)在事實上成為中國改革最大的阻力和風(fēng)險。

      第二個阻力來自于政府自身。政府不是有意識的阻力，其自身的慣性就可能對這次全面改革形成阻力。這種阻力包括觀念、審批制度和部門利益。

      我們現(xiàn)在的審批制度，幾乎可以看作是由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)過程中演變出來的怪胎。李克強(qiáng)同志向社會承諾，這屆政府一共要取消下放567項審批項目，而去年不到一年，就取消了334項。審批制度改革如果不到位，向市場放權(quán)，向社會放權(quán)，都是空的，改革很難成功。再就是部門利益，權(quán)力部門化、部門利益化、利益?zhèn)€人化、個人利益團(tuán)體化帶來的改革阻力。

      消除政府自身的阻力首先要解決觀念的障礙。如果708萬公務(wù)人員觀念不變革和更新，肯定會成為改革的阻力。觀念中核心的有三個：政府的角色觀念、服務(wù)觀念、法治觀念。政府權(quán)力受到嚴(yán)格的法律限制，叫法律不授權(quán)，政府無職權(quán)。政府的所有作為都要有法律依據(jù)，否則就是亂作為。筆者認(rèn)為，如果沒有正確的法治理念，我們的官員都可能成為這次改革的阻力。

      綜上所述，在當(dāng)前環(huán)境下，全面深化改革就要以更大的勇氣和決心來化解阻力，靠共識，靠思想解放，靠創(chuàng)新。如果當(dāng)年鄧小平不發(fā)動真理標(biāo)準(zhǔn)討論，“文革”難以否定；如果沒有1992年鄧小平南方談話，中國改革到不了今天。這次全面深化改革方案的實施，又到了這樣的關(guān)鍵時刻。我們越敢出手，越敢在關(guān)鍵領(lǐng)域推進(jìn)改革，我們面臨的危機(jī)風(fēng)險越能夠化解，越能夠獲得老百姓的信任和支持，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位會越鞏固。反過來，越畏首畏尾、瞻前顧后、不敢出手，不僅危機(jī)難以化解，老百姓信任難以獲取，甚至?xí){到中國共產(chǎn)黨執(zhí)政本身。這大概就是新的歷史條件下，中國改革發(fā)展的辯證邏輯。

（作者系國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國行政體制改革研究會副會長）