常紀(jì)文

        2014年1月，習(xí)近平總書記參加中紀(jì)委全會會議。這說明反腐是在中央的統(tǒng)一部署下進行的。從講話中可以感受到，中央的反腐是基于跳出歷史周期律考慮的反腐，是從加強國家安全和執(zhí)政安全角度的反腐，是提高中國凝聚力和持續(xù)發(fā)展能力的反腐。

　　最近幾年，一些歐美國家對中國的發(fā)展唱衰歌，主要的一個原因是中國的官場腐敗現(xiàn)象比較突出。一個國家的強大不僅僅是物質(zhì)積累和科學(xué)技術(shù)的強大，還應(yīng)當(dāng)基于其凝聚力和競爭力。一個廉潔的政權(quán)則是最具有戰(zhàn)斗力和發(fā)展力的政權(quán)；一個腐敗的政權(quán)是沒有凝聚力、競爭力的。腐敗的官員一旦成為國外敵對勢力利用和要挾的對象，政權(quán)就會慢慢腐蝕，社會會不穩(wěn)定。要實現(xiàn)國家的強大和復(fù)興，須全面評估腐敗面和腐敗程度，并予以克服。要攻擊一個國家，也需對這個國家的腐敗程度進行評估，并采取催化行動使這個國家更加腐敗，喪失戰(zhàn)斗力。二戰(zhàn)前，日本就對我國的腐敗情況進行了全面詳細(xì)的調(diào)查，形成了詳實的調(diào)研報告，之后對一些重要的官員進行腐蝕拉攏。由此可見，無論是在被侵略時期，還是在經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的社會主義建設(shè)時期，反腐都是促進社會和諧穩(wěn)定的基石，是執(zhí)政黨保持生命力的根本，也是國家平穩(wěn)發(fā)展的保障。

　　新形勢下反腐要妥善處理幾個關(guān)系

　　腐敗主要是現(xiàn)行的制度、機制，被落后制度遺留下來的糟粕，如個人主義、自私自利主義所侵蝕甚至取代所引起的。腐敗對社會主義制度的建設(shè)危害無窮。在新形勢下反腐，遏制和消滅這些糟粕，應(yīng)克服情緒化，采取理性思維，通過法治的方法統(tǒng)籌解決。要做到這一點，首先應(yīng)采取一定的策略，妥善處理以下幾個關(guān)系。

　　一是源與流的關(guān)系。處理源與流的關(guān)系就是從源頭和表征兩個環(huán)節(jié)上去找問題、找對策。源是腐敗的源頭，指的是我國制度、體制中存在導(dǎo)致腐敗的問題與不足。人們經(jīng)常提及的黨、政府、司法體制問題，講的這個要負(fù)責(zé)那個要負(fù)責(zé)，實際上講的就是源的問題。何為流？指的是腐敗在現(xiàn)實生活中的具體表現(xiàn)，即腐敗外顯的形式，如被社會熱議的公款吃喝就是腐敗的流的經(jīng)典表現(xiàn)。自從中央提出“八項規(guī)定”以后，公款吃喝得到了遏制，但是其腐敗的表現(xiàn)形式也隨之發(fā)生了新的變化，由公款吃喝轉(zhuǎn)變?yōu)樗涂ㄋ同F(xiàn)金，所以反腐措施應(yīng)當(dāng)根據(jù)腐敗表現(xiàn)形式的變化而進行調(diào)整。流的另一具體表現(xiàn)就是國家機關(guān)和其他國有單位的招投標(biāo)，如很多立法項目不是通過公開招投標(biāo)的方式征集主持單位和主持人，而是直接被相關(guān)關(guān)系戶而非最佳人選收入囊中，甚至為了堵住社會輿論的口通過表面招投標(biāo)的方式進行，這些項目往往金額較大甚至巨大。

　　二是標(biāo)與本的關(guān)系。人民群眾對于腐敗分子深惡痛絕，往往在情感上希望其受到最嚴(yán)厲的刑罰，但是嚴(yán)峻的刑罰不足以解決腐敗。明代朱元璋為懲治貪官，采取了嚴(yán)厲的治標(biāo)措施——剝皮示眾，雖然刑罰嚴(yán)峻但是貪官仍然層出不窮，效果不好。仔細(xì)觀察，會發(fā)現(xiàn)“老虎”都是“蒼蠅”變的，“蒼蠅”存在是因為有腐敗變質(zhì)的東西在，所以反腐的關(guān)鍵是打掉蒼蠅存在和發(fā)展的環(huán)境和基礎(chǔ)，即治本。在法治語境下，治本就是通過周密的制度來反腐、減腐和防腐。近日中央提出了要限制權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，使人行使的國家權(quán)力在制度的規(guī)范下運行，這是反腐工作的下一步重點。反腐工作既要治標(biāo)更要治本。如何治本？要求在制度設(shè)計時不僅要約束行政權(quán)力，更要限制各級黨委（黨組）書記的權(quán)力。在政府機關(guān)工作的人都會有所感受，黨委（黨組）書記的權(quán)力極大，在很多重大事項的決定上尤其是經(jīng)費、人事方面，往往是一言談。現(xiàn)在的很多治本反腐建議都是學(xué)院派的，不接地氣。對于學(xué)者來說，去政府部門任職或者到政府部門掛職有必要。有豐富的理論研究為基礎(chǔ)，再通過行政歷練，能夠發(fā)現(xiàn)國家體制、制度、機制在運轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的不足，從而為制度反腐獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

　　三是紀(jì)與法的關(guān)系。要處理好黨紀(jì)反腐和法律反腐的關(guān)系，首先要使約束權(quán)力和制裁違章的黨內(nèi)法規(guī)與國家立法相互予以銜接。2013年，中共中央廢止了原來的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定暫行條例》，發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，并發(fā)布了黨內(nèi)法規(guī)的制定規(guī)劃，這是黨為加強反腐從黨內(nèi)法規(guī)的角度作出的積極舉措。我國是社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨。作為學(xué)者，應(yīng)當(dāng)尊重和服從這一事實，立足于我國現(xiàn)行的體制提出建設(shè)性的意見，而不是僅認(rèn)同國家法律的效力，而盲目地指責(zé)和否定黨的法規(guī)。目前，我國已在環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、公務(wù)員管理等方面開始探索黨政同責(zé)、聯(lián)合“立法”的路子。在加強反腐的問題上，應(yīng)通過黨內(nèi)立法和國家立法的有效結(jié)合，來實現(xiàn)對腐敗問題的全方面覆蓋。

　　四是遠(yuǎn)與近的關(guān)系。“遠(yuǎn)”是要制定反腐規(guī)劃，“近”是要做好采取有效措施遏制腐敗惡化的趨勢，要用猛藥來遏制腐敗。目前，一些官員已經(jīng)形成了腐敗的習(xí)慣和思維模式，將收禮和其他腐敗作為其履行職責(zé)、為人民服務(wù)的條件，針對這種情況，應(yīng)當(dāng)通過猛藥來遏制。由于現(xiàn)在腐敗形式發(fā)生了新的變化，由公款吃喝轉(zhuǎn)為送卡送現(xiàn)金，更需要用新的猛藥來治。遠(yuǎn)的反腐措施，是指反腐措施應(yīng)當(dāng)一環(huán)扣一環(huán)，一個階段一個重點，采取重點突破和全面推進相結(jié)合，取得長遠(yuǎn)的效果。

　　五是新與老的關(guān)系。反腐要采用新人新辦法、老人現(xiàn)辦法的措施。在反腐的實際工作中，會不可避免地涉及市場主體的第一桶金的問題。過于糾纏法制不健全期第一桶金的合法或者非法問題，不利于市場和政府的團結(jié)。但是對于權(quán)力腐敗或者市場與權(quán)力的勾結(jié)問題，必須無窮盡地追究。在過去的一二十年，腐敗在人情社會已經(jīng)淪為官場的潛規(guī)則。此屆中央有針對性地加大了反腐力度，這種官場潛規(guī)則已得到遏制，但為了避免這種風(fēng)氣重新抬頭，必須對官員的財產(chǎn)進行監(jiān)督。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，基于我國的國情要實現(xiàn)全面的財產(chǎn)公開很可能做不到，即使強行全面實施，弄虛作假的也較多?；诖?，從發(fā)展的角度，可以實行新人新辦法、老人現(xiàn)辦法的機制，即對于新提拔的干部和新進入體制內(nèi)的人要公開財產(chǎn)，接受體制內(nèi)的組織監(jiān)督和體制外的社會監(jiān)督；對于未能得到提拔的干部，則通過現(xiàn)行的辦法和制度進行反腐。這可以保障新人和新干部的廉潔性，逐步提高體制內(nèi)廉潔力量的比例，遏制和縮小既有腐敗力量的比例。這種制度如若實行10~20年，就可以逐步把未暴露的腐敗分子淘汰出權(quán)力隊伍。

　　六是損與益的關(guān)系。由于腐敗的現(xiàn)實利益與利益期盼很高，且發(fā)現(xiàn)的概率很低，加上一些處理不嚴(yán)，導(dǎo)致腐敗高發(fā)。正確處理損與益的關(guān)系，要求我們既要提高腐敗的成本，還要提高守法的收益。如何提高腐敗成本？可以采取對于部分扣除甚至全部扣除腐敗分子養(yǎng)老金的方式提高違法違紀(jì)成本。如何提高守法的收益？可以通過高薪養(yǎng)廉的方法，予以支持。在國民政府時期曾經(jīng)實施過高薪養(yǎng)廉，但是最終流于形式，效果不好。主要是那時的社會保障措施不完善，法治文化欠缺。而現(xiàn)在的人文、法制環(huán)境和社會保障條件完全不同了，可以開始實施高薪養(yǎng)廉。高薪養(yǎng)廉實施之前，需要建立獎與懲結(jié)合的機制，否則，高薪難以養(yǎng)廉。

　　七是輕與重的關(guān)系。用法學(xué)術(shù)語講，輕與重就是違與罰的關(guān)系。首先，應(yīng)將色情賄賂納入犯罪的表現(xiàn)形式之中。其次，對于貪污和受賄的判處死刑的太少。在我國提倡保障人權(quán)減少死刑的呼聲下，新修訂的刑法減少了適用死刑的情形。特別是最近幾年的司法審判實踐表明，對特大貪污受賄判處死刑的情形極少。但是，對于暴力犯罪的死刑并沒有減少多少。保障罪犯的生命人權(quán)最終淪落為主要保障貪污受賄者的生命人權(quán)，這會降低對貪污腐敗分子的威懾力。可見，人權(quán)學(xué)者不考慮中國的國情，沒有認(rèn)識到任何法律改革都應(yīng)當(dāng)為社會現(xiàn)實服務(wù)的宗旨，在司法程序中對貪污腐敗分子過分提出人權(quán)保護是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

　　八是上與下及大與小的關(guān)系。習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委三次全會的講話中提出堅決查處腐敗案件，“老虎”和“蒼蠅”都要打。最近，在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，有些地方還提出了“打蚊子”的口號。在近期的反腐工作中，落馬的干部主要集中在省部級和廳處級，在必要的時候要打上面的“大老虎”特別是更高層的老虎，用習(xí)近平總書記的話來說，就是要打“害群之馬”，打掉部分高層官員“刑不上大夫”的幻想，從而上行下效，對各級尤其是基層干部產(chǎn)生威懾力，使其不會形成逃脫的僥幸心理。

　　加強反腐在模式和方法上應(yīng)作出的轉(zhuǎn)變

　　加強反腐，正確處理以上關(guān)系可以建立新的策略。新的策略的實施，必須對現(xiàn)有的反腐模式和方法進行轉(zhuǎn)變。模式和方法如不當(dāng)，輕則導(dǎo)致工作停滯，重則危及社會穩(wěn)定。在模式和方法上應(yīng)做到以下八個轉(zhuǎn)變：

　　一是在法治模式上，應(yīng)從治民治市的管制模式到治官治吏的管制模式轉(zhuǎn)變。在我國目前的法治體系中，主流的立法思維模式和法律實施模式仍然以治民為主。我國法律的可操作性總體不強，官員特別是黨政一把手的自由裁量權(quán)太大，下級一般不敢對上級進行監(jiān)督，使得腐敗越來越嚴(yán)重之后才被發(fā)現(xiàn)。為此必須建立防微杜漸的機制，對權(quán)力行使的全過程予以規(guī)范，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

　　二是在反腐戰(zhàn)略上，應(yīng)從行為管制到文化自覺的轉(zhuǎn)變。無論是行為管制還是文化自覺，都是自己在跟自己斗爭，看正和邪的欲念誰最后占上風(fēng)。反腐的目的不是處罰人而是引導(dǎo)人的念頭、規(guī)范人的行為。在反腐工作中，通過正確處理罪與罰、損與益等關(guān)系，如通過實際案例，宣傳廉潔的效益與影響、貪腐的成本與影響，來加強反腐的文化建設(shè)。應(yīng)注意的是，現(xiàn)在官場中出現(xiàn)一股辭職潮，為什么好好的工作不做了？不是社會說的不能腐敗了，而是工作能力強的人在官場潛規(guī)則下既難以發(fā)揮自己的作用，也難以晉升。通過反復(fù)，現(xiàn)在官場環(huán)境比以前清潔了，能干的官員辭職之后進入市場，可以有大的作為。以北京為例，已有幾個能干的副局級干部辭職或者轉(zhuǎn)行。

　　三是在權(quán)力約束上，應(yīng)從無限權(quán)力到有限權(quán)力的轉(zhuǎn)變。在國家機關(guān)是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下運轉(zhuǎn)的，各級機關(guān)的黨委（組）應(yīng)當(dāng)為本行政區(qū)域、本系統(tǒng)和本單位的腐敗問題負(fù)責(zé)，因此，應(yīng)當(dāng)建立黨委（組）的權(quán)力清單和權(quán)力行使程序。除此之外，還要為各級國家機關(guān)特別是一把手制定權(quán)力清單和權(quán)力行使程序，降低權(quán)力的過度集中，防止權(quán)力的濫用。只有權(quán)力得到制度的約束，權(quán)力才聽話，才忠實于權(quán)力的主人——人民。

　　四是在制度作用上，應(yīng)從反腐的制度“墻上掛”到制度時刻運轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變，不要讓制度“睡覺”。反腐問題歷來是我國行政體制改革及黨風(fēng)廉政建設(shè)的重點，為解決腐敗問題，黨和政府也制定了不少反腐的措施，但是腐敗分子層出不窮的現(xiàn)實說明，這些措施大部分停留在貼在墻上或者儲存在電腦里的階段，根本沒有得到運轉(zhuǎn)。在反腐工作中，不應(yīng)只重視舉報、巡視等點上問題發(fā)現(xiàn)機制的建設(shè)，還應(yīng)重視制度的全方位運轉(zhuǎn)和實施，使制度發(fā)揮作用，24小時值班。

　　五是在監(jiān)督方式上，應(yīng)從重視組織性監(jiān)督向組織監(jiān)督和社會監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變。在廉政建設(shè)方面，我國目前側(cè)重于體系內(nèi)的組織監(jiān)督。組織監(jiān)督有時可以是主動的，如中央巡視組到各地、各部門和各單位巡查，就是主動發(fā)現(xiàn)問題的有效方式。但其存在巡視時間短，無法深入調(diào)查的不足。目前，我國對社會監(jiān)督和政黨監(jiān)督的重視不夠。政黨監(jiān)督之所以難以發(fā)揮作用，主要原因在黨外人士不能成為各級權(quán)力機關(guān)和部門的黨委（組）成員，接觸不到所在單位的關(guān)鍵事項和核心問題，也因此無法形成有效的監(jiān)督，不被重視是可以理解的。但是，社會監(jiān)督，無論是政治斗爭、“拔出蘿卜帶出泥”、情人舉報、對手舉報，還是房價和自然資源價格下跌由利益相關(guān)方牽扯出的腐敗問題，作用都不小。但是擔(dān)心社會監(jiān)督的無序化，目前沒有被格外重視。只要工作適當(dāng)，這個擔(dān)心是可以避免的。強調(diào)社會監(jiān)督，可以使腐敗由被動發(fā)現(xiàn)到主動發(fā)現(xiàn)，使腐敗得到全天候的監(jiān)督。

　　六是在選拔用人上，應(yīng)從內(nèi)部繁殖向公開選拔、公開遴選、競爭上崗等減少發(fā)生腐敗機會的方式轉(zhuǎn)變。公開選拔、公開遴選、競爭上崗尤其是高層干部的公開選拔是從“根”上減少腐敗的有效方式，通過公開選拔可以使一部分“屁股干凈”的官員晉升，并摻沙子，以減少腐敗。公開選拔是一個好辦法，但是很多地方干部沒有正確理解中央的初衷，凡公開選拔，即使基層干部的選拔，都在全省甚至全國公開選拔，浪費了大量的行政資源。在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)公開選拔，可以使有追求的廉潔干部發(fā)揮作用，使庸官、懶官、貪官無晉升的機會。

　　七是在查處程序上，應(yīng)從黨內(nèi)紀(jì)檢先調(diào)查再移交司法的模式向黨內(nèi)機關(guān)和國家機關(guān)并立啟動調(diào)查的方式。對于黨內(nèi)腐敗的調(diào)查方式，主要先由黨內(nèi)紀(jì)檢部門調(diào)查，情節(jié)嚴(yán)重的再移交給檢察機關(guān)審查起訴。這種方式使得很多應(yīng)得到重罰或是應(yīng)該得到法律嚴(yán)厲追究的貪污腐敗問題，在地方黨委的掩蓋之下被淡化，最終大事化小甚至不了了之，使得腐敗分子有恃無恐。為此，應(yīng)實行黨內(nèi)監(jiān)察和司法監(jiān)督聯(lián)合且獨立發(fā)揮作用的機制。這意味著，在反腐工作中，首先介入調(diào)查的不一定是紀(jì)檢機關(guān)，檢察機關(guān)也可直接介入，從而無縫隙地打擊貪污腐敗分子。

　　八是在查處重點上，應(yīng)從查“顯”到查“隱”的轉(zhuǎn)變，從查現(xiàn)實利益到查利益預(yù)期的轉(zhuǎn)變。公款吃喝是腐敗問題的顯性表現(xiàn)，自中央“八項規(guī)定”提出以來已經(jīng)得到有效的遏制，但是一些隱性的表現(xiàn)，如違規(guī)招投標(biāo)、禮金的收受、官商一體、官商勾結(jié)等，未得到有效的查處，需要以后加大工作力度，使官不好當(dāng)成為一個常態(tài)。

　　值得注意的是，無論采取何種策略和轉(zhuǎn)變，都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)其姓“社”和姓“中”的本質(zhì)屬性，都應(yīng)當(dāng)與中國的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和中國特色社會主義的政黨政治制度相適應(yīng)。脫離這點，盲目參考和借鑒資本主義國家的反腐措施，效果只能適得其反。

      （作者曾任北京市安監(jiān)局副局長，現(xiàn)為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長，國務(wù)院發(fā)展研究中心“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下中國環(huán)境環(huán)保監(jiān)管體制改革”研究項目負(fù)責(zé)人之一，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所教授，研究方向為依法治國、環(huán)境法和社會法。）