楊光斌

      十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），是以經(jīng)濟改革為主的 “改革60條”， 但在我看來它也是一份政治改革的大清單。

      這就關(guān)系到如何認識“政治”。政治不但是我們習(xí)慣上所理解的政體、政黨制度、政府體制這樣的硬制度，其實凡涉及人們重大利益重組的改革，無論是經(jīng)濟改革、社會改革還是科技體制改革，事實上都是政治改革。不是嗎，過去35年的經(jīng)濟改革帶來社會結(jié)構(gòu)的多元化和社會自主性就是政治變革，開放互聯(lián)網(wǎng)這樣的科技改革所帶來的政治生態(tài)的結(jié)構(gòu)性變革更是有目共睹。也正是在這個意義上，我認為“改革60條”其實也是一份政治改革大清單。

      “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”究竟何指

      “改革60條”的總體目標是推進“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，那么到底如何理解這個總目標？從政治統(tǒng)治、政治管理向國家治理的轉(zhuǎn)變，無疑是觀念上的革命，即從權(quán)力的單向度強制性行使轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會的良性互動。這是“國家治理”本身的含義。如何理解這個總目標？從目前學(xué)術(shù)界討論和媒體報道看，有狹義和廣義的兩種完全不同的理解。狹義的理解主要來自法學(xué)界，認為總目標就是以法治化為核心的“法治中國”。法治化無疑是國家治理體系現(xiàn)代化必須具備的，但這樣狹義地理解總目標顯然不是“全面深化改革”本身所要追求的目標。廣義的理解就是政治體制、經(jīng)濟體制、社會體制、軍事體制等所有方面的現(xiàn)代化。這樣說當(dāng)然很全面也不會有什么問題，但是也正是因為“全面的正確”，反而淹沒了“改革60條”的良苦用心，也不能告訴我們改革所要達成的目標到底是什么，因為我們已經(jīng)太熟悉“現(xiàn)代化”一詞，而且制度上和體制上的“現(xiàn)代化”的標準到底是什么？都是很難斷定的事。換句話說，要在7年內(nèi)即到2020年實現(xiàn)與“傳統(tǒng)”相對應(yīng)的“現(xiàn)代化”，是不可能的，沒有任何制度和體制能在如此短的時間內(nèi)實現(xiàn)這樣的結(jié)構(gòu)性質(zhì)變。因此，要準確地把握“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，我們必須找到最能讓老百姓能理解、一目了然的概念或標準。

      這就需要我們跳出字面本身，回到本次改革的形成歷程以及“改革60條”——而不僅僅是政治學(xué)字面意義上的“國家治理”和“現(xiàn)代化”概念。十八屆三中全會之前的政治局會議已經(jīng)很明確地指出，改革主題將有三項：地方政府職能轉(zhuǎn)變、上海自貿(mào)區(qū)和廉政建設(shè)。果然，“改革60條”基本上圍繞這三項主題展開：地方政府職能轉(zhuǎn)變和上海自貿(mào)區(qū)在《決定》中體現(xiàn)為壓縮政府權(quán)力邊界并約束政府，廉政建設(shè)體現(xiàn)為控制政府權(quán)力，而且壓縮政府權(quán)力邊界和控制政府權(quán)力是以建設(shè)有能力的國家為前提的。這樣，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個總體目標就很清楚了：建設(shè)一個“有能力的有限政府”。

      有限的政府和有能力的政府

      什么是有限政府？政治學(xué)理論上講的有限政府就是兩種要素：權(quán)力有邊界和權(quán)力受制約。西方國家都以此為標準，比如發(fā)達國家美國是這樣，發(fā)展中國家印度和墨西哥也是這樣。這樣類型的政府的問題是，別說印度、墨西哥這樣的發(fā)展中國家，就是美國也面臨國家治理難題，因為彼此制約的權(quán)力最后變成了福山所說的“否決型政體”，這樣的體制不僅導(dǎo)致美國聯(lián)邦政府關(guān)門，還使得槍支難以得到控制，全民醫(yī)保方案屢屢流產(chǎn)。對此，美國人已經(jīng)開始反思、甚至懷疑自己的政治制度問題了，不再是信心滿滿地認為“歷史終結(jié)”了。美國尚且如此，對很多發(fā)展中國家來說，如果國家無能力而僅有西方的有限政府標準，簡直就是災(zāi)難。在印度，聯(lián)邦政府經(jīng)過幾十年的努力，貧困人口依然在4億以上，比非洲人口總和還要多；印度德里、孟買和墨西哥的墨西哥城的貧民窟蔚為壯觀，舉世聞名，但每年的改造速度只是幾百間，如此下去需要一千年。關(guān)鍵原因在于，權(quán)力有邊界而又受到約束的有限政府沒有行動能力。

      我認為，中國“改革60條”的總體目標不但是要建設(shè)一個權(quán)力有邊界和權(quán)力受約束的政府，而且是一個有國家能力的政府，即“有能力的有限政府”。“有能力的有限政府”是一個看得見的可以衡量的目標。

       建設(shè)一個“有能力的有限政府”

      首先，所謂“國家能力”就是權(quán)力中樞超越社會利益集團和部門政治的約束而將自己意志變?yōu)楝F(xiàn)實的能力。國家能力的實現(xiàn)首先要有一個強有力的決策機關(guān)，其次是政府在市場經(jīng)濟中的合理作用。相比較過去十年只有改革愿望而無改革頂層設(shè)計機關(guān)而導(dǎo)致的種種改革的流產(chǎn)，比如紅十字會社會化改革、新舊非公36條，“改革60條”中決定成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這是一個比上個世紀80年代的國家體制改革委員會更沒有部門利益色彩的超級改革機構(gòu)。另外，非常重要的一點是，在強調(diào)市場的決定性作用的同時，沒有忘記政府這只看得見的手，因為市場失靈屢見不鮮。有了專司改革的超級機構(gòu)和對政府作用的定位，國家改革意愿、頂層設(shè)計變?yōu)楝F(xiàn)實的能力，非常值得期待。

       其次，權(quán)力有邊界。與前幾次以機構(gòu)調(diào)整為主的改革相比，本輪改革的最大亮點是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，由此將形成權(quán)力有邊界、權(quán)力受約束的有限政府。中國過去改革的偉大成就不容置疑，但改革的一個非預(yù)期結(jié)果便是：因沒有相應(yīng)的政府職能改革而使得政府占有資源越來越多、以及由此而形成的社會結(jié)構(gòu)的利益集團化。“改革60條”中的經(jīng)濟改革圍繞市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用，比如上海自貿(mào)區(qū)的負面清單制度、統(tǒng)一市場監(jiān)管、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、打破行政主導(dǎo)和部門分割而建設(shè)市場主導(dǎo)的科研經(jīng)費分配體制、投資體制中減少政府審批，放寬投資準入，社會組織成立由審批制改為登記制，等等，所有這些都是事實上壓縮了政府權(quán)力邊界、尤其是清理并減少地方政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)?？梢韵胍?，壓縮政府權(quán)力邊界就等于激發(fā)了市場主體的活力。

      再次，權(quán)力受約束。過去十年地方一把手成為腐敗重災(zāi)區(qū)，這是因為他既管人事資源又管經(jīng)濟資源，權(quán)力空前增大而又不受約束，為此“改革60條”一方面決定加強地方人大的財政監(jiān)督權(quán)和人事決定權(quán)，同時改革司法體制和紀檢體制，實行省以下法院的垂直管理，上級紀檢部門提名下級紀檢負責(zé)人，這些無疑是從縱橫兩方面加大對地方一把手的約束。過去若干年內(nèi)很多事業(yè)單位問題重重，比如大學(xué)自主招生中的腐敗，教育行政化難辭其咎；再則把大學(xué)區(qū)分為副部級的“985學(xué)校”和正局級的“211學(xué)校”，本身就是人為制造不平等的傷害千千萬萬大學(xué)生利益的教育行政化的產(chǎn)物，為此“改革60條”決定事業(yè)單位去行政化。再比如，建立公開透明的預(yù)算制度意味著，每一分錢到哪里、怎么花，都有了明確的規(guī)定，而不再是一筆糊涂賬，因而不再需要各省駐京辦“跑部錢進”，結(jié)果既約束了財政主管部門的權(quán)力又保護了掌握財政分配權(quán)的干部。

       這樣，“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”這一改革總目標，事實上是可以量化的、看得見摸得著的一個又一個具體制度安排的總和——“有能力的有限政府”。

       黨政關(guān)系的新走向

      而2014年，是中國黨政關(guān)系的新起點，其標志是相繼成立的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和中央國家安全委員會。

      黨的十八屆三中全會決定成立一個超級改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)即中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組長是總書記，副組長是總理和另外兩位政治局常委。如《決定》所言，小組的任務(wù)是設(shè)計、協(xié)調(diào)、推動和監(jiān)督改革的實行。

      全社會對于這樣的超級機構(gòu)都給予高度評價，這是改革決心的彰顯。因為是全面改革，涉及政治體制乃至軍事體制，確實需要這樣一個設(shè)立在黨中央的超級機構(gòu)。同時，一個值得記錄下來的事實是，這也意味著黨政關(guān)系有了新變化，是一種權(quán)力轉(zhuǎn)移，即過去由國務(wù)院去執(zhí)行的事直接由黨中央去決策去執(zhí)行。我認為，目前不宜對這種新變化做出價值上的評判，因為在黨和國家同構(gòu)化的體制中，權(quán)力是在黨還是在政府，有時并不是十分清晰。對此，我們只能在時間進程中看效果。如果這種權(quán)力的轉(zhuǎn)移最終有利于分權(quán)和自治，比如取消事業(yè)單位的行政化，能夠推動社會組織更加自主，能夠推動協(xié)商民主體制的形成，能夠讓市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用而更好地壓縮政府的權(quán)力邊界，能夠管住地方政府，那么這種權(quán)力轉(zhuǎn)移最終是積極的，因此倒也不必依據(jù)過去的黨政分開改革思維而看待這次的權(quán)力轉(zhuǎn)移。過去的分權(quán)化改革是行政性而非市場化的，結(jié)果使得部門和地方政府占有了更多的資源，獲得了更多的權(quán)力。面對這種格局，只有更有權(quán)威的部門才能破解特殊利益集團。從這個角度看，更大的集權(quán)恰恰是為了合理的分權(quán)和制約權(quán)力。對此，我們樂觀其成。

      如果說中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組是一種黨政關(guān)系上的權(quán)力轉(zhuǎn)移，更大的權(quán)力轉(zhuǎn)移還體現(xiàn)在剛剛成立的中央國家安全委員會上。它首先是黨的機構(gòu)，而不是流行的一般意義的國家安全委員會，直接對政治局負責(zé)，主席是總書記，副主席分別是國務(wù)院總理和人大常委會委員長，由此可以被視為黨、政、人大的“三大班子”的“三合一”機構(gòu)。由此觀之，它的權(quán)力和地位遠遠高于只對總統(tǒng)負責(zé)的美國國家安全委員會。“三大班子”一體化的機構(gòu)，在新中國歷史上確屬罕見。至少在形式上，它是對處理黨、政府和人大三者關(guān)系的新嘗試。

      那么，中央國家安全委員會統(tǒng)一了哪些原來屬于政府部門的職能呢？我們知道，在過去，軍事安全和對外政策也事實上歸屬于中共中央，其主管機構(gòu)分別是中央軍事委員會和中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組，臺灣問題有中央對臺事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，意識形態(tài)安全（即政治安全）有專門的中央外宣辦管。也就是說，軍事安全、涉外事務(wù)和政治安全這幾塊，政府本來就不是主管部門，只不過由原來的各種中央領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一到國家安全委員會那里。

      有所變化的是，原來屬于國務(wù)院的很多權(quán)力，比如國家能源安全問題，國家發(fā)展規(guī)劃問題，過去雖然有中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，但這個機構(gòu)畢竟只管經(jīng)濟上的大政方針，具體的國家能源、發(fā)展規(guī)劃以及環(huán)境保護等怎么個運行法，都是國務(wù)院去執(zhí)行，現(xiàn)在，按中央國家安全委員會組成人員的情況看，這些職能和運行狀況，這個超級機構(gòu)都有權(quán)去管。

      中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、尤其是中央國家安全委員會的設(shè)置意味著，在黨管國家的體制中，不但黨政分開是不可能的，更要在黨政同構(gòu)的基礎(chǔ)上強化黨政合一，黨政合一的超級機構(gòu)不但要進行政治領(lǐng)導(dǎo)即做決定，還要具體執(zhí)行。具體運行中的黨政關(guān)系到底是什么樣式？我們還不得而知，但至少從目前的形式上看，是一種加強版的黨政合一關(guān)系，是一種比1958年毛澤東講的黨政關(guān)系更加強化的新型黨政關(guān)系，或者說新中國歷史上前所未有的加強版的黨政合一機構(gòu)，在某種意義上也是“議行合一”原則的再現(xiàn)。

      這兩大機構(gòu)的設(shè)立無疑是一種制度創(chuàng)新，作為中國政治研究者，我們當(dāng)然期盼這樣的制度創(chuàng)新能做到：第一，集權(quán)化的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組最終能破解特殊利益集團并分解被行政部門和地方政府過分壟斷的資源，最終有利于公正社會的形成；第二，“三合一”的中央國家安全委員會最終能讓黨政關(guān)系更順暢、更合理、更制度化，把原來歸口管理體制下的眾多領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)力統(tǒng)一到這個超級機構(gòu)，新制度的績效到底如何，只能讓時間告訴未來。

（作者系中國人民大學(xué)政治學(xué)教授）