劉力銳

      中共十八大向世界莊嚴(yán)宣告反對腐敗，建設(shè)廉潔政治。十八大以來黨和國家重拳“打老虎”“拍蒼蠅”“抓作風(fēng)”“織籠子”，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，治標(biāo)為先，治本加力，不斷把廉政建設(shè)和反腐敗引向深入。2013年有18名省部級高官被查，僅前8個(gè)月就有129名廳級以上官員被立案偵查，反腐力度前所未有，反腐效果中外矚目。

      成績面前，更需冷靜。當(dāng)前“腐敗現(xiàn)象依然多發(fā)，腐敗土壤依然存在，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜”。古今中外的反腐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)刻提醒我們單憑懲罰措施、針對腐敗分子的反腐方式雖然短期效果令人振奮，但無力消除腐敗的系統(tǒng)根基。嚴(yán)厲打擊腐敗分子是反腐戰(zhàn)略的必要組成部分，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。貪腐分子落馬的個(gè)案化，反腐機(jī)構(gòu)、反腐制度措施的分散化，表明當(dāng)前反腐整體上尚未形成合力。習(xí)近平總書記明確指出反腐敗“形不成合力”是當(dāng)前反腐亟待突破的主要問題之一。

      警惕碎片化反腐可能出現(xiàn)的三種失靈

      世界上的廉潔國家在實(shí)現(xiàn)腐敗治理現(xiàn)代化的過程，也曾不同程度地經(jīng)歷了碎片化反腐的過程，遭遇反腐的多重失靈。當(dāng)前在繼續(xù)堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，保持反腐高壓態(tài)勢的同時(shí)要警惕反腐敗進(jìn)程中可能出現(xiàn)的失靈，加快探索預(yù)防反腐失靈的新思路。

      “支柱坍塌”導(dǎo)致的失靈。大廈非獨(dú)木可撐，任何社會(huì)力量都無力單獨(dú)承載反腐的重任。根據(jù)透明國際組織的國家廉政體系理論，立法、司法、行政、監(jiān)察部門、反腐機(jī)構(gòu)、大眾傳媒、公民社會(huì)、國際組織等主體是支撐國家廉政大廈的支柱。可想而知，其中的每個(gè)支柱都必須有足夠的強(qiáng)度和支撐能力，并且各個(gè)支柱互相依賴，廉政大廈方能安如泰山。如果一些支柱短弱，就必然會(huì)加重其他支柱的壓力。如果過分倚重某一根支柱，即便它原本很強(qiáng)大，最終也難免被壓垮。廉政大廈的支柱分為國家公權(quán)和社會(huì)力量兩大范疇，紀(jì)委查處是公權(quán)反腐的常見方式、網(wǎng)絡(luò)反腐是社會(huì)反腐的代名詞，二者被寄予的社會(huì)期望不斷加碼。從長期趨勢看，紀(jì)委主導(dǎo)的“打老虎”、網(wǎng)絡(luò)橫掃的“拍蒼蠅”都將可能經(jīng)歷反腐邊際效應(yīng)遞增到邊際效應(yīng)遞減的過程。自上而下的權(quán)力反腐、自下而上的社會(huì)反腐都難以單刀斬除當(dāng)前中國腐敗的毒瘤。

      “孤島效應(yīng)”導(dǎo)致的失靈。一個(gè)或幾個(gè)有效的反腐措施被孤立地、突出地推到反腐前哨，就恰似海洋中的孤島。孤島產(chǎn)生出強(qiáng)大的希望效應(yīng)，但孤島往往被腐敗惡浪繞過、侵蝕乃至吞沒。腐敗具有社會(huì)陷阱的性質(zhì)，它與無效率的社會(huì)準(zhǔn)則、有漏洞的制度體系交織在一起，單一藥方不能消除根深蒂固的腐敗。在西方國家被譽(yù)為反腐利器的官員財(cái)產(chǎn)公示制度也難以承受當(dāng)前中國的反腐之重。官員財(cái)產(chǎn)公示被社會(huì)各界寄予厚望，但試行的實(shí)際效果并非理想。沒有公民不動(dòng)產(chǎn)登記制度、法人財(cái)務(wù)制度、公民收入納稅制度等配套，腐敗分子可以輕易地將非法收入藏匿、轉(zhuǎn)移，官員財(cái)產(chǎn)公示制度只不過是“扭曲的透明”。有效的反腐措施都是在一定條件下發(fā)揮作用的，缺少成熟的條件和完善的配套，則會(huì)出現(xiàn)“龍游淺水遭蝦戲”的窘迫。孤島效應(yīng)一旦被貶損、渲染，原本具有生命力的反腐措施很可能被質(zhì)疑，甚至被輕易拋棄。孤島效應(yīng)急需我們探索完善反腐措施的適用條件。

      “反腐悖論”導(dǎo)致的失靈。反腐悖論又稱亨廷頓悖論，亨廷頓指出在一個(gè)腐敗成風(fēng)的社會(huì)里，采用嚴(yán)厲的反腐敗舉措反而可能增加腐敗的機(jī)會(huì)?，F(xiàn)代社會(huì)的腐敗問題是現(xiàn)代化刺激、政治制度化不充分的結(jié)果。腐敗在經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速現(xiàn)代化，而國家治理制度體系和治理能力現(xiàn)代化滯后的時(shí)候最為猖獗。一方面，政府權(quán)威的擴(kuò)大會(huì)增加腐敗的可能性?，F(xiàn)代化涉及政府各種規(guī)制的擴(kuò)大、深化和公共部門規(guī)模、范圍的擴(kuò)大，這就導(dǎo)致政治系統(tǒng)輸出的法令和制度的增多。每一項(xiàng)法令、制度都可能形成或增加新的權(quán)力和資源，腐敗的動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì)自然而然地出現(xiàn)。新增律令涉及范圍過大、規(guī)定過于嚴(yán)苛、過程過于煩瑣，權(quán)力行使主體對權(quán)力客體的強(qiáng)勢地位越明顯，權(quán)力客體腐化動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)。另一方面，反腐機(jī)構(gòu)強(qiáng)化了的權(quán)力存在被濫用、收買的危險(xiǎn)。國家最高層決心遏制腐敗，采取更多的監(jiān)督和反腐措施，而在腐敗體制化傾向的權(quán)力系列中，權(quán)力的監(jiān)督監(jiān)察和反腐機(jī)構(gòu)可能被腐敗同化、甚至主動(dòng)榨取腐敗者。位于反腐鏈條上的每個(gè)機(jī)構(gòu)或群體都有可能榨取賄賂，反腐鏈條越多，榨取賄賂的可能性就越大。屢見報(bào)端的紀(jì)委書記、政法委書記腐敗案足以證實(shí)這一點(diǎn)。

      破解反腐失靈的關(guān)鍵是形成廉潔政治的體系力

      腐敗的復(fù)雜性和系統(tǒng)性客觀上要求我們采用綜合的、系統(tǒng)的反腐敗戰(zhàn)略，這是預(yù)防反腐失靈的關(guān)鍵。當(dāng)前必須繼續(xù)穩(wěn)步協(xié)同推進(jìn)制度化反腐，積小勝為大勝，加快形成廉潔政治的體系力。

      形成廉潔政治的主體合力。腐敗耗損黨和政府的合法性，侵害社會(huì)的整體利益，國家和社會(huì)需要積極合作同腐敗現(xiàn)象作斗爭。合作反腐要求強(qiáng)化公權(quán)支柱體系和社會(huì)支柱體系的各自反腐效能，并開展公權(quán)支柱體系和社會(huì)支柱體系的跨界合作。在公權(quán)體系方面，明確將反腐敗上升為國家的基本職能，出臺(tái)國家反腐敗的基本法。按照目標(biāo)和手段相互促進(jìn)的理念，形成整體性的廉潔政治職能體系和工作運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督者首先受監(jiān)督的制度體系設(shè)計(jì)。在社會(huì)體系方面，加強(qiáng)社會(huì)力量監(jiān)測檢舉、研究咨詢、配合支持、資源援助等方面的反腐功能，強(qiáng)化社會(huì)力量的反腐意識(shí)、技能和法治思維。在跨界合作方面，以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為平臺(tái)，以法治為規(guī)范，形成以制度化反腐為主體，以社會(huì)化反腐為有機(jī)構(gòu)成的合作反腐格局。

      形成廉潔政治的制度合力。腐敗始終涉及憑借公共權(quán)力以損害社會(huì)整體利益、逃避公共視野的方式獲得金錢、資本或權(quán)力。反腐敗的關(guān)鍵是建立廉潔政治的制度與政策體系，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，接受公共監(jiān)督，最大程度地壓縮腐敗寄存空間。黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理腐敗是廉潔政治建設(shè)的戰(zhàn)略使命，推進(jìn)腐敗治理制度體系和治理能力的現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略的根本路徑。制度體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，要一項(xiàng)制度一個(gè)釘子，一個(gè)措施一個(gè)樁，逐步打造圍剿腐敗的銅墻鐵壁。首先，要使各項(xiàng)有反腐潛力或?qū)嵺`證明反腐實(shí)效顯著的制度、政策、措施更加成熟、更加定型，實(shí)現(xiàn)“單槍命中”。其次，要使各項(xiàng)制度、政策、措施協(xié)同性、整體性和系統(tǒng)性，形成“四面合圍”。隨著住房信息聯(lián)網(wǎng)、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、國際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)等政策措施的相繼出臺(tái)，官員財(cái)產(chǎn)公示制度的威力將大大增強(qiáng)。再次，要積極整合大量非專門反腐制度、政策、措施的附帶反腐功能，打造“外圍陣線”。例如各種實(shí)名制、發(fā)票制度、公開招標(biāo)制度、公共監(jiān)控等制度措施都或多或少具有壓縮腐敗空間、提供反腐線索的意外功能。

      形成廉潔政治的驅(qū)動(dòng)合力。廉潔政治既要對腐敗迎頭痛擊，又要對腐敗釜底抽薪。反腐敗和改革是驅(qū)動(dòng)廉潔政治的兩大動(dòng)力。針對已存的或潛在的腐敗現(xiàn)象進(jìn)行打擊和清除，是反腐肅貪的重任。清除腐敗的賴以存續(xù)的空間、降低新增腐敗的可能性是改革的使命。西方學(xué)者曾提出過一個(gè)著名公式：腐敗=壟斷+決定權(quán)-責(zé)任。當(dāng)公共權(quán)力的具體行使者擁有對權(quán)力的和資源的壟斷權(quán)力，享有任意決定權(quán)，又不必為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任時(shí)，腐敗就出現(xiàn)了。伴隨著公共事務(wù)的增多和權(quán)力的自我膨脹，公共權(quán)威的擴(kuò)張成為一種趨勢，這會(huì)導(dǎo)致腐敗可能性的空間悄然出現(xiàn)。因此，要通過全面深化改革，理清公共權(quán)力的邊界，減少公共權(quán)力的越位錯(cuò)位缺位，引導(dǎo)公共權(quán)力依法透明運(yùn)行，要通過長期不懈的反腐敗打擊各種腐敗行為。缺少反腐敗，就無法清除廉潔政治的主要障礙，缺少改革，廉潔政治就無法根本確立。