任  進(jìn)

      黨的十八屆三中全會(huì)決定推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度。所謂權(quán)力清單，是指對(duì)政府及政府部門行使的職能、權(quán)限，以清單方式進(jìn)行列舉；行政機(jī)關(guān)履行職能、行使權(quán)力，應(yīng)當(dāng)按照依法律、法規(guī)確立的清單進(jìn)行，不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職能和權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不得為之。推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，具有重要意義。

      權(quán)力清單制度遵循地方政府及工作部門行使權(quán)力應(yīng)遵循的基本原則，體現(xiàn)了全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的基本要求?！兜胤浇M織法》要求地方各級(jí)政府必須依法行使行政職權(quán)；2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提出，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。

      在我國(guó)，地方各級(jí)政府及其工作部門履行的職能和行使的權(quán)力，大致包括抽象和具體兩個(gè)方面，前者如制定地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，后者如作出行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政征收、行政給付、行政裁決等行政行為。

      實(shí)際上，按照2005年7月9日國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》的要求，各級(jí)地方政府及其部門依法界定執(zhí)法職責(zé)，包括梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)和確定執(zhí)法責(zé)任，有的地方政府開始了推行權(quán)力清單制度的嘗試。2005年河北省邯鄲市探索性地在國(guó)內(nèi)公布了市長(zhǎng)權(quán)力清單，這是我國(guó)最早的地方政府權(quán)力清單之一。2013年初北京市西城區(qū)政府制定權(quán)力清單，使人們見證了地方政府以法治思維和法治方式推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的努力。

      但在中國(guó)的傳統(tǒng)理念中，政府是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān)，整個(gè)社會(huì)都在它的管控之下。在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期甚至改革開放以后某些時(shí)期，實(shí)行對(duì)相對(duì)人“法無授權(quán)不可為”、對(duì)行政機(jī)關(guān)“法無禁止皆可為”的現(xiàn)象，相當(dāng)普遍。政府劃定市場(chǎng)主體可以投資和經(jīng)營(yíng)的范疇，不少地方政府主動(dòng)出擊，招商引資，制定各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策或投資項(xiàng)目指導(dǎo)目錄，有些地方政府為了上項(xiàng)目、拉投資，甚至違反國(guó)家稅收和土地法律法規(guī)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，管制型政府的理念和體制受到挑戰(zhàn)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府和建設(shè)法治政府，成為行政體制改革追求的目標(biāo)。在全面深化改革的大背景下，在推行權(quán)力清單制度同時(shí)，負(fù)面清單管理方式也應(yīng)運(yùn)而生了。

      所謂負(fù)面清單，是指一種國(guó)際上廣泛采用的投資準(zhǔn)入管理制度。政府以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外則充分開放，企業(yè)只要按法定程序注冊(cè)登記即可開展投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

      從國(guó)際上看，負(fù)面清單管理方式最早出現(xiàn)在對(duì)外投資領(lǐng)域。十八屆三中全會(huì)決定在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)上，探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式，并進(jìn)一步提出，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。

      十八屆三中全會(huì)將負(fù)面清單管理推廣到我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，平等地適用于公有制與非公有制經(jīng)濟(jì)、內(nèi)資與外資企業(yè)，為建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，指明了努力的方向。從更廣泛的意義上認(rèn)識(shí)，在法治國(guó)家和法治社會(huì)，對(duì)相對(duì)人特別是市場(chǎng)主體來說，如何投資、怎樣進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、從事什么樣的活動(dòng)，是相對(duì)人的基本權(quán)利。為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，法律可以作必要的禁止或限制，但在禁止或限制以外，相對(duì)人有權(quán)依法依規(guī)自主進(jìn)行投資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和從事其他活動(dòng)。

      按照負(fù)面清單和權(quán)力清單制度，凡法律沒有禁止的，相對(duì)人皆可為之；凡法律沒有授權(quán)的，政府及其部門不得為之。這是為更好發(fā)揮政府作用和使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的管理方式創(chuàng)新，對(duì)政府依法處理好其與市場(chǎng)的關(guān)系提出的新要求。