夯實黨執(zhí)政治國和自身建設(shè)的制度基礎(chǔ)

——中共中央辦公廳法規(guī)局負責人答記者問

楊紹華

      黨的十八屆三中全會首次明確提出“緊緊圍繞提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革”。最近，中共中央發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，受到黨內(nèi)外、國內(nèi)外廣泛關(guān)注。編制《綱要》是深化黨的建設(shè)制度改革的重要舉措，有利于夯實黨執(zhí)政治國和自身建設(shè)的制度基礎(chǔ)。為了解黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有關(guān)情況，本刊記者專訪了中共中央辦公廳法規(guī)局負責人。

　　問：相對于國家法律而言，黨內(nèi)法規(guī)這個概念使用較少。請您簡要介紹一下黨內(nèi)法規(guī)的由來和發(fā)展現(xiàn)狀。

　　答：“黨內(nèi)法規(guī)”是一個中國特色的概念，最早使用這個概念的是毛澤東同志。他在1938年黨的六屆六中全會上指出，為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，“須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導機關(guān)的行動”。此后，“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念進入我們黨的理論范疇，黨的歷屆領(lǐng)導人，鄧小平、江澤民、胡錦濤等同志均對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作出過重要闡述，黨的十四大將“黨內(nèi)法規(guī)”寫入了黨章。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，作出一系列重要部署。習近平總書記多次強調(diào)要以法治思維和法治方式管黨治黨、執(zhí)政治國，要立體式、全方位推進制度體系建設(shè)，要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。中央先后頒布多個重要黨內(nèi)法規(guī)制度文件，開展了黨內(nèi)法規(guī)的清理、備案、規(guī)劃等工作，使得“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念正在變成一個熱詞。

　　現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)有多少？我們初步做了梳理，包括1部黨章，這是黨內(nèi)的“根本大法”；兩部準則、24部條例，這是黨內(nèi)法規(guī)體系的主干；還有幾千件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，這是黨內(nèi)法規(guī)體系的枝葉。應(yīng)該說，經(jīng)過這些年努力，黨內(nèi)法規(guī)體系框架已初步形成，為我們黨管黨治黨、執(zhí)政治國提供了重要制度遵循。

　　問：《綱要》是我們黨歷史上第一個黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃。請談?wù)劇毒V要》的制定背景和重要意義。

　　答：編制規(guī)劃是制度建設(shè)的一個重要方法。之前，黨內(nèi)法規(guī)制定工作沒有編制過專門規(guī)劃，一定程度上存在碎片化、應(yīng)急化、隨意化現(xiàn)象，系統(tǒng)性、整體性和統(tǒng)籌性不夠。習近平總書記強調(diào)，要搞好統(tǒng)籌規(guī)劃，有計劃有步驟地做好黨內(nèi)法規(guī)制定工作。2012年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，對編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃提出明確要求。黨的十八大之后，按照中央領(lǐng)導同志批準的工作方案，中央辦公廳會同中央紀委、中央組織部等啟動了《綱要》編制工作。經(jīng)過為期一年的深入調(diào)研、廣泛征求意見、反復論證修改，形成了《綱要》送審稿，經(jīng)中共中央書記處辦公會議、中央政治局常委會會議審議通過后，正式發(fā)布。

　　編制《綱要》，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的一個里程碑?！毒V要》確立了今后一個時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的指導思想、工作目標、基本原則、主要任務(wù)，明確提出到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，確定了一批重點黨內(nèi)法規(guī)制定項目，對未來一個時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進行了整體謀劃和頂層設(shè)計。這對于統(tǒng)籌推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作，推進黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，進一步夯實管黨治黨、執(zhí)政治國的制度基礎(chǔ)，具有重要而深遠的意義。

　　問：完成黨的十八屆三中全會提出的深化黨的建設(shè)制度改革任務(wù)，需要加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。請談?wù)劧咧g的關(guān)系。

　　答：黨的制度涵蓋范圍很廣，黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度體系中的核心規(guī)范和高級形態(tài)。深化黨的建設(shè)制度改革，需要制定一些新的制度，完善一些已有制度，廢止一些舊的制度，從而使黨的各方面制度更加成熟更加定型，這些制度當中主體是黨內(nèi)法規(guī)。因此，要深化黨的建設(shè)制度改革，加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必不可少，也是重點和關(guān)鍵。實現(xiàn)了《綱要》確定的全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系這個目標，深化黨的建設(shè)制度改革的任務(wù)就會大大向前推進。

　　深化黨的建設(shè)制度改革，要求我們黨必須夯實黨自身建設(shè)的制度基礎(chǔ)，完善黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和民主集中制建設(shè)等方面的法規(guī)制度，以增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力；同時要夯實黨執(zhí)政治國的制度基礎(chǔ)，制定和完善黨的領(lǐng)導和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)制度，通過科學、規(guī)范的制度機制安排，加強和改善黨的領(lǐng)導，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

　　問：《綱要》發(fā)布前，中共中央發(fā)布了被稱為“黨內(nèi)立法法”的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，開展了對建國以來黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的全面清理工作，建立了對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查制度。請談?wù)勯_展這些工作的情況和成效。

　　答：清理是法規(guī)立、改、廢不可或缺的重要環(huán)節(jié)。要加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，首先必須摸清“制度家底”。新中國成立以來特別是改革開放以來，我們黨制定出臺了一大批黨內(nèi)法規(guī)制度，但從未在全黨范圍內(nèi)開展過集中清理工作，導致黨內(nèi)法規(guī)制度底數(shù)不清、不一致、不協(xié)調(diào)等問題。為適應(yīng)加強黨的制度建設(shè)的新要求，2012年，中央部署開展了對新中國成立至2012年6月期間制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作。2013年8月，第一階段清理工作任務(wù)完成，對1978年至2012年6月期間中央發(fā)布的767件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行了清理，中央決定廢止162件、宣布失效138件，占清理文件總數(shù)的近4成。目前正在推進第二階段清理工作，即對新中國成立至1977年的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行清理，今年底將全部完成。通過開展清理，可以摸清“制度家底”，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度的“瘦身”和“健身”。

　　“紅頭文件”違法違規(guī)問題為人詬病。為加強對各地區(qū)各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的監(jiān)督，2012年中央批準印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，要求中央紀委、中央各部門和各省區(qū)市黨委將其制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件報送中央備案；各省區(qū)市黨委也要相應(yīng)建立備案制度，按照下備一級原則開展備案工作。一年多來，各地區(qū)各有關(guān)部門報送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件近1500件，我們按照有件必備、有備必審、有錯必糾的原則進行了備案審查，發(fā)現(xiàn)有3%左右的文件不同程度存在一些問題，均已予以糾正。目前，省以下備案工作正在全面鋪開。按照中央要求，我們正積極推動建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制，共同編織一張嚴絲合縫的法規(guī)文件備案之網(wǎng)。

　　問：《綱要》發(fā)布后，各方面都認為作出的規(guī)劃和部署很好，但也有人擔心“幾十個文件管不住一張嘴”現(xiàn)象發(fā)生。請談?wù)勅绾翁岣唿h內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力？

　　答：現(xiàn)實當中，“制度失靈”、“制度空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象確實比較普遍地存在。黨內(nèi)法規(guī)制度如果只是印在紙上、掛在墻上、說在嘴上、鎖在保密柜里，那就沒有任何意義。造成黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不到位的原因主要有兩個。一是法規(guī)制度本身不科學，脫離實際、大而化之，特別是缺乏程序性、保障性、懲戒性規(guī)定，因而不實用、不好用、不管用。二是缺乏執(zhí)行剛性，執(zhí)行主體不明確，監(jiān)督懲戒機制不完善，加上好人主義盛行，對違規(guī)違紀行為不較真、不碰硬，久而久之，法規(guī)制度就成了“稻草人”，就會出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”。

　　要保證黨內(nèi)法規(guī)制度落到實處，必須一手抓科學制定，一手抓堅決執(zhí)行，做到兩手抓、兩手都要硬。一方面，要在提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量上狠下功夫。堅持走群眾路線，注重調(diào)查研究，充分發(fā)揚民主，廣泛聽取地方部門、黨員干部、人民群眾和專家學者的意見建議，以改革創(chuàng)新精神搞好制度設(shè)計，注重實體性、程序性、保障性規(guī)范結(jié)合配套，確保立得住、行得通、管得了。另一方面，要著力強化執(zhí)行，重點抓好3件事。一是“公開”，進一步加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳普及力度，每出臺一部黨內(nèi)法規(guī)，原則上都予以公布（涉及黨和國家秘密的除外），切實提高黨內(nèi)法規(guī)的透明度和知曉率，便于黨員干部執(zhí)行，也便于黨員群眾監(jiān)督。同時，也有利于提升全黨的法規(guī)制度意識，強化黨員干部特別是各級領(lǐng)導干部的崇規(guī)意識、守規(guī)意識、執(zhí)規(guī)意識。二是“督查”，建立健全執(zhí)行督查機制，明確督查主體和職責，保證法規(guī)制度出臺后有機構(gòu)、有人監(jiān)督落實。三是“懲戒”，嚴格責任追究，使法規(guī)制度成為“通電的高壓線”，讓敢于以身試規(guī)的人受到懲處，讓心存僥幸的人不敢越雷池半步，保持法規(guī)制度的強大威懾力。正是基于此，《綱要》專門就提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和增強執(zhí)行力作出了規(guī)定，提出了明確要求。

　　問：有人認為，加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)會削弱國家法律的權(quán)威。請談?wù)勗趺纯创@種觀點？

　　答：治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必有法度。管理好我們黨這樣一個有著8600多萬黨員、420多萬基層黨組織的大黨，離不開完備的黨內(nèi)法規(guī)制度。前不久，我們委托中央編譯局翻譯了世界上20多個重要政黨的黨章、黨綱等，可以看出，運行有效、組織嚴密的政黨，都離不開有效的內(nèi)部規(guī)章制度的約束?？梢哉f，黨內(nèi)規(guī)章制度的完備程度是政黨發(fā)展成熟與否和執(zhí)政水平高低的一個重要標志。在我們國家，加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，不僅不會削弱國家法律的權(quán)威，而且會對國家法律實施起到重要保障作用。鄧小平同志對此有過精辟的論述，他說：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”黨章明確規(guī)定，黨應(yīng)當在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。這次出臺的《綱要》明確將“憲法為上、黨章為本”確立為制定黨內(nèi)法規(guī)必須遵循的原則。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范的是黨內(nèi)生活，旨在為黨組織和黨員提供行為遵循；國家法律調(diào)整的是社會關(guān)系、規(guī)范的是社會秩序，旨在為公民、法人和其他組織提供活動依據(jù)，二者并不矛盾。黨規(guī)與國法協(xié)調(diào)統(tǒng)一、良性互動，有利于維護國家法律尊嚴、保障國家法律實施、推進法治中國建設(shè)，有利于提高黨的建設(shè)科學化水平和黨的領(lǐng)導能力、執(zhí)政能力，有利于發(fā)揮我們國家的制度優(yōu)勢，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。