鄭永年

　　舉世矚目的中共十八屆三中全會(huì)結(jié)束了。在三中全會(huì)之前，無(wú)論是中國(guó)社會(huì)本身還是國(guó)際社會(huì)，都給予很高的期望，人們頭腦中有太多的問(wèn)題需要三中全會(huì)來(lái)回答。人們對(duì)三中全會(huì)這種理想的期待并不難理解。中國(guó)處于一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)型過(guò)程之中，在很多年里，因?yàn)槿鄙倬哂型黄菩缘母母?，已?jīng)積累了無(wú)窮的問(wèn)題，需要全面而深入的改革來(lái)找到應(yīng)對(duì)和解決方法。不過(guò)，理想的期待并非一定是理性的期待。那么多的問(wèn)題，并非執(zhí)政黨的一次全會(huì)就能回答、就能解決的。改革是一個(gè)永無(wú)止境的過(guò)程。針對(duì)不同時(shí)期的問(wèn)題尋找不同的解決方案，這就是改革。在實(shí)踐層面，人們也不難發(fā)現(xiàn)，歷次的三中全會(huì)都是要鑒別主要問(wèn)題，并在回答這些問(wèn)題過(guò)程中把改革往前推進(jìn)的。

　　三中全會(huì)的意義：界定所要解決的問(wèn)題，決定解決這些問(wèn)題的方法

　　歷次三中全會(huì)要回答什么樣的問(wèn)題？簡(jiǎn)單地說(shuō)，問(wèn)題有兩類，一類是目前或者今后一段時(shí)間里必須加以面對(duì)和解決的，一類是中長(zhǎng)期往哪個(gè)方向發(fā)展的問(wèn)題。同樣，答案也是兩類，一類是面對(duì)和解決目前所面臨問(wèn)題的行動(dòng)綱領(lǐng)，一類是如何實(shí)現(xiàn)既定中長(zhǎng)期目標(biāo)的路徑。面對(duì)一個(gè)特定的問(wèn)題，人們可以找到不同的解決方法，但使用不同的解決方法就決定了未來(lái)發(fā)展的方向。從這個(gè)意義上說(shuō)，三中全會(huì)不僅要界定所要解決的問(wèn)題，也要決定解決這些問(wèn)題的方法。只有把問(wèn)題和解決問(wèn)題的方法結(jié)合起來(lái)考量，才能實(shí)現(xiàn)改革和發(fā)展的有序穩(wěn)定。不顧方向，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，反而會(huì)惡化問(wèn)題，最后造成巨大的危機(jī)。改革要解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，避免現(xiàn)實(shí)問(wèn)題惡化而演變成危機(jī)，但同時(shí)改革也必須避免因?yàn)楦母锊划?dāng)而造成新的危機(jī)。

　　概括地說(shuō)，這次十八屆三中全會(huì)內(nèi)容涉及到兩個(gè)大的方面：一個(gè)是現(xiàn)存體制的改善和改進(jìn)問(wèn)題，包括經(jīng)濟(jì)體制、法制、土地制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等等；另一個(gè)方面是體制創(chuàng)新問(wèn)題，最顯著的就是決定設(shè)置兩個(gè)新的機(jī)構(gòu)，即國(guó)家安全委員會(huì)和全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。其中，體制的改善和改進(jìn)是為了打造升級(jí)版的體制，而體制的創(chuàng)新則是為了應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)和解決新的問(wèn)題。再者，無(wú)論是體制改進(jìn)還是體制創(chuàng)新，都是要解決好中國(guó)所面臨的一些重大關(guān)系問(wèn)題。

       政府和市場(chǎng)的關(guān)系：市場(chǎng)化,超越“私有化”與“國(guó)有化”兩極思維

　　那么，這次三中全會(huì)要回答哪些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問(wèn)題呢？推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革可以說(shuō)是三中全會(huì)的重中之重。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，首要的問(wèn)題是政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。決議稱，經(jīng)濟(jì)體制改革的“核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)改革的方向是市場(chǎng)化，而非私有化。這里既要超越傳統(tǒng)左派以“國(guó)有化”為核心的經(jīng)濟(jì)思維，也要超越西方新自由主義以“私有化”為核心的經(jīng)濟(jì)思維。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入中等收入社會(huì)，即人均GDP6000美元的水平。現(xiàn)在面臨的任務(wù)就是要打造升級(jí)版的經(jīng)濟(jì)體，把自己從中等收入社會(huì)提升為高收入社會(huì)。但如何打造升級(jí)版的經(jīng)濟(jì)體？升級(jí)版的經(jīng)濟(jì)體需要升級(jí)版的經(jīng)濟(jì)體制來(lái)支持，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的改革是唯一的選擇。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)，在1992年的中共十四大已經(jīng)確立。在上世紀(jì)八十年代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一概念還是中國(guó)社會(huì)的“禁區(qū)”，當(dāng)時(shí)人們使用的是傳統(tǒng)馬克思主義的概念，即“商品經(jīng)濟(jì)”。十四大提出了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的新概念，并把建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革由此找到了突破口，也引出了此后二十多年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。人們今天所看到的中國(guó)經(jīng)濟(jì)就是“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”改革的產(chǎn)物。十四大之后中國(guó)開始了大規(guī)模的國(guó)有企業(yè)改革，到上世紀(jì)九十年代后期，基本上實(shí)現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)之間的平衡、大型企業(yè)和中小型企業(yè)的平衡，同時(shí)微型企業(yè)大量涌現(xiàn)。這種平衡，加上加入世界貿(mào)易組織，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的動(dòng)力，也產(chǎn)生了巨大的“改革紅利”。但是自從2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷惡化。盡管當(dāng)時(shí)中國(guó)本身并沒(méi)有經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但為了防止經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊中國(guó)經(jīng)濟(jì)，政府果斷推出了一個(gè)四萬(wàn)億的拯救方案。這個(gè)方案本身并沒(méi)有錯(cuò)，但方案的實(shí)施出現(xiàn)了巨大的偏差。四萬(wàn)億全部進(jìn)入國(guó)有企業(yè)，導(dǎo)致了國(guó)企的大擴(kuò)張。根據(jù)上世紀(jì)九十年代“抓大”戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)，除了自然壟斷領(lǐng)域，國(guó)家要在具有戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域發(fā)展國(guó)企，以增加企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。但2008年之后，國(guó)企擴(kuò)展到所有可以盈利的領(lǐng)域，大大擠占了民營(yíng)企業(yè)空間。結(jié)果，破壞了原先相對(duì)平衡的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用越來(lái)越大，而市場(chǎng)的作用則受到巨大的制約，導(dǎo)致了市場(chǎng)和政府作用的失衡。一個(gè)客觀的局面是，中國(guó)離“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”這個(gè)目標(biāo)越來(lái)越遠(yuǎn)。

　　正因?yàn)檫@樣，這些年來(lái)，中國(guó)社會(huì)一直在爭(zhēng)論如何改革國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題。爭(zhēng)論不可避免，但爭(zhēng)論越來(lái)越政治化和意識(shí)形態(tài)化，反而無(wú)益于國(guó)企的改革。自由派大力提倡國(guó)企的“私有化”，而左派則相反，把國(guó)有企業(yè)和中國(guó)的社會(huì)主義制度掛鉤，相信國(guó)有企業(yè)是社會(huì)主義制度的核心。不過(guò)，在爭(zhēng)論的背后是不同的利益之分。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)很難回避國(guó)有企業(yè)的改革。歷史上，在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)模式中，一旦國(guó)有部門占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位導(dǎo)致市場(chǎng)失效，那么經(jīng)濟(jì)危機(jī)必然發(fā)生。這次三中全會(huì)重新強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的主導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)十四大以來(lái)市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革，用市場(chǎng)化改革來(lái)解決國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系，無(wú)論是哪一類型的企業(yè)，都需要引入市場(chǎng)機(jī)制，都必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得生存和發(fā)展。從很多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，就企業(yè)來(lái)說(shuō)，所有權(quán)并不是根本，競(jìng)爭(zhēng)更為重要。

　　市場(chǎng)化的改革既需要其它經(jīng)濟(jì)制度的支持，包括財(cái)政稅收、金融制度等，更需要現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)。在這兩方面，中國(guó)都需要提升制度水平。三中全會(huì)把國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)提高到同等重要的地位，但非國(guó)有企業(yè)這種理論上的地位需要體現(xiàn)在制度層面。如果金融系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性改革不能到位，也就是說(shuō)不能確立中小型民營(yíng)銀行或者國(guó)有銀行，那么中小型民營(yíng)企業(yè)還是不能得到服務(wù)。同樣，中國(guó)也需要建設(shè)數(shù)量眾多的微型銀行或者金融機(jī)構(gòu)，為微型企業(yè)服務(wù)。上世紀(jì)九十年代中期以來(lái)，中國(guó)開始建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但到今天仍然沒(méi)有確立起來(lái)。例如，國(guó)有企業(yè)制度仍然存在著嚴(yán)重的“內(nèi)部私有化”，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)大部分流向了國(guó)有企業(yè)的管理者及其員工，但一旦國(guó)有企業(yè)虧損，那么就會(huì)向國(guó)家尋求救助。賺了錢，自己分；而虧了錢，就向國(guó)家要。國(guó)有企業(yè)的這種中國(guó)特色必須加以改變。

        中央和地方的關(guān)系：分稅制，財(cái)權(quán)與責(zé)任的對(duì)稱

　　在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，另外一對(duì)重要關(guān)系無(wú)疑是中央和地方關(guān)系問(wèn)題。這次三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”主要是針對(duì)中央地方關(guān)系的，即中央和地方在責(zé)任和權(quán)力問(wèn)題上要理順關(guān)系。1994年，為了扭轉(zhuǎn)財(cái)政過(guò)于分權(quán)的局面，中國(guó)進(jìn)行了“分稅制”改革。這次改革之后，財(cái)政能力大大向中央傾斜，地方財(cái)政能力急劇下降。但同時(shí)，中央政府沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的地方責(zé)任，地方政府仍然要承擔(dān)各種責(zé)任，這就造成了中央和地方之間權(quán)力和責(zé)任之間的嚴(yán)重失衡。一般的情形是，中央制定政策，地方執(zhí)行，但中央不給錢，錢是要地方自己出的。為了解決這個(gè)不對(duì)稱，地方政府到處找錢。在很多年里，土地成為地方收入的主要來(lái)源，與土地有關(guān)的問(wèn)題層出不窮。但到今天，很多地方尤其是沿海地區(qū)，土地利益幾乎已經(jīng)消耗完。地方政府因此轉(zhuǎn)向了各種地方債務(wù)，目前地方債已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)危機(jī)的一個(gè)難以消化的潛在根源。要解決這個(gè)問(wèn)題，就必須重新改革1994年以來(lái)的分稅制。改革要不就是中央下放更多的財(cái)權(quán)給地方政府，要不就是把更多的地方責(zé)任集中到中央，達(dá)到財(cái)權(quán)和責(zé)任之間的對(duì)稱。

　　不過(guò)，盡管方向明確了，如何落實(shí)仍然是個(gè)大問(wèn)題。近年來(lái)，中國(guó)各界對(duì)這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)討論很久，無(wú)論是中央還是地方都意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，但就是沒(méi)有去面對(duì)它、解決它。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵還是在中央手中。如果中央繼續(xù)推卸其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，那么地方仍然會(huì)去尋找各種經(jīng)濟(jì)資源。除了向銀行借錢，搞各種債務(wù)，地方必然還會(huì)繼續(xù)向社會(huì)攫取財(cái)政資源。其結(jié)果，必然加劇地方政府和社會(huì)之間的矛盾。而一旦社會(huì)矛盾爆發(fā)，最終的責(zé)任還是得由中央來(lái)承擔(dān)。

　　農(nóng)村與城市的關(guān)系：讓農(nóng)民分享現(xiàn)代化成果，解決城鄉(xiāng)分割

　　經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的第三對(duì)關(guān)系就是農(nóng)村與城市的關(guān)系問(wèn)題。這次全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。城鄉(xiāng)二元分割是個(gè)老問(wèn)題。無(wú)論怎么說(shuō)，農(nóng)民是中國(guó)現(xiàn)代化的一部分，并且在各個(gè)階段都做出了最大的犧牲。在毛澤東時(shí)代，政府通過(guò)“剪刀差”的方式，以農(nóng)補(bǔ)工，通過(guò)犧牲農(nóng)民利益的方式推進(jìn)了國(guó)家主導(dǎo)的第一波工業(yè)化。改革開放后尤其是上世紀(jì)九十年代初以來(lái)，農(nóng)民以自己的低價(jià)勞動(dòng)力塑造了中國(guó)的制造業(yè)。中國(guó)成為世界制造業(yè)中心，大大推動(dòng)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但農(nóng)民本身并沒(méi)有獲取很大的利益。近年來(lái)，土地財(cái)政對(duì)各級(jí)政府的貢獻(xiàn)也是以犧牲農(nóng)民的利益為前提的。不過(guò)，因?yàn)楦鞣N制度因素，尤其是戶口制度和土地制度，農(nóng)民仍然處于中國(guó)社會(huì)的邊緣地帶?？梢哉f(shuō)，農(nóng)民參與到了國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程，但沒(méi)有享受到現(xiàn)代化所帶來(lái)的利益。如何讓農(nóng)民分享現(xiàn)代化成果的確是解決城鄉(xiāng)分割的主要問(wèn)題。但如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)呢？這還是一個(gè)挑戰(zhàn)。如果不改革現(xiàn)存的一系列制度尤其是土地制度和戶籍制度，這個(gè)問(wèn)題仍然會(huì)長(zhǎng)期存在下去。

　　內(nèi)部改革與對(duì)外開放的關(guān)系：以對(duì)外開放促內(nèi)部改革的政策范式

　　經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的第四對(duì)重大關(guān)系是內(nèi)部改革和對(duì)外開放問(wèn)題。這次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制”，建立更加開放的經(jīng)濟(jì)體。改革開放以來(lái)，中國(guó)是推動(dòng)全球化的主要力量，并且從全球化過(guò)程中獲得了巨大的利益。但同時(shí)也和很多其他國(guó)家一樣，全球化也給中國(guó)帶來(lái)了很多問(wèn)題，包括收入分配不公平和社會(huì)分化等。面對(duì)這些問(wèn)題，一些國(guó)家開始搞各種形式的保護(hù)主義。三中全會(huì)決定繼續(xù)開放政策，并且決定要通過(guò)加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)等方式來(lái)推進(jìn)更全面的開放。以對(duì)外開放促內(nèi)部改革是中國(guó)改革開放的政策范式，隨著三中全會(huì)對(duì)這個(gè)范式的肯定和重申，相信這個(gè)范式會(huì)繼續(xù)推進(jìn)。不過(guò)，與此同時(shí)，中國(guó)也必須考量如何面對(duì)開放政策所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，既包括像收入分配不公和財(cái)富流失那樣的社會(huì)問(wèn)題，也包括像恐怖主義那樣的國(guó)家安全問(wèn)題。

　　如果說(shuō)“市場(chǎng)化”改革是這次全會(huì)的主題詞，那么也必須區(qū)分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化和社會(huì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化。市場(chǎng)配置起決定性的作用，這只能局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。社會(huì)領(lǐng)域，比如住房、教育、醫(yī)療、社保等關(guān)系到全體國(guó)民民生的公共服務(wù)領(lǐng)域，則不能過(guò)于市場(chǎng)化。而且，以往正是這些社會(huì)領(lǐng)域的過(guò)度市場(chǎng)化，才導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的失衡。不能把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域混同起來(lái)，簡(jiǎn)單地把經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)用到社會(huì)領(lǐng)域。這些社會(huì)領(lǐng)域依舊需要政府主導(dǎo)資源配置，政府可以也必須引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高公共服務(wù)供應(yīng)的效率，但這里的市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)機(jī)制全然不同，要把社會(huì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各自與市場(chǎng)的關(guān)系理順。全會(huì)所展示的改革路線圖還是以經(jīng)濟(jì)改革優(yōu)先，社會(huì)改革尚未提到頭等議程上來(lái)。盡管沒(méi)有經(jīng)濟(jì)改革的順利開展和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，社會(huì)改革自然難進(jìn)行下去，但各種社會(huì)不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生表明，必須把經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)改革置于同等重要的位置。

　　（作者系新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)）