付子堂     陳建華

       黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)是：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”建設(shè)法治中國，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的基本內(nèi)容；依法治國是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求和基本方式。只有運用法治思維和法治方式推動全面深化改革，才能更好地實現(xiàn)全面深化改革這一總目標(biāo)。

　　法治思維強調(diào)思想轉(zhuǎn)變，突出黨對法治的理念態(tài)度，在思想層面對全面深化改革提出了明確要求；法治方式是行為準(zhǔn)則，在操作執(zhí)行層面對全面深化改革提出了明確要求。

　　運用法治思維和法治方式推動全面深化改革，應(yīng)該處理好以下三方面的問題：全面深化改革要進(jìn)一步維護(hù)憲法法律權(quán)威；全面深化改革要依法而行；全面深化改革的成果要用法律制度加以鞏固。

　　一、全面深化改革要進(jìn)一步維護(hù)憲法法律權(quán)威

　　憲法法律權(quán)威，就是指法律在整個社會調(diào)整機制和全部社會規(guī)范體系中居于主導(dǎo)地位，堅守法律面前人人平等原則，任何組織、任何政黨都要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，任何人都沒有超越憲法和法律的特權(quán)。憲法法律是最高的權(quán)威，維護(hù)憲法法律權(quán)威也是法治國家的基本要求。

　　在2011年全國“兩會”期間，十一屆全國人大常委會委員長吳邦國宣布，一個立足中國國情和實際，適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要，集中體現(xiàn)黨和人民意志的以憲法為統(tǒng)帥、以多個法律部門的法律為主干，分為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。中國特色社會主義法律體系的形成，標(biāo)志著我國已經(jīng)步入了全面有法可依的新時代。

　　全面深化改革要維護(hù)憲法法律權(quán)威，要求在改革過程中，堅持法律在調(diào)制機制和全部社會規(guī)范體系中居于主導(dǎo)和至上地位。在改革過程中，應(yīng)避免以政策、道德、習(xí)俗等調(diào)整手段或其他社會規(guī)范沖擊或代替法律，避免以個別領(lǐng)導(dǎo)的價值判斷來代替法律的價值判斷。

　　全面深化改革要維護(hù)憲法法律權(quán)威，要求社會主體的一切行為都要以憲法法律為基本準(zhǔn)繩。它不但要求國家機關(guān)和公職人員嚴(yán)格依法辦事，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，更要求執(zhí)政黨的行為必須依據(jù)憲法法律，而不允許凌駕于憲法法律之上。對于社會公眾來說，要自覺地認(rèn)同和崇尚憲法法律，并外化為積極主動的實際行為。而對于以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全面深化改革，就應(yīng)當(dāng)以憲法法律為最高權(quán)威；進(jìn)行改革的實踐探索，不得違背憲法法律的基本原則和精神。

　　全面深化改革要維護(hù)憲法法律權(quán)威，要求社會成員尊重、信賴和崇尚憲法法律。在改革實踐中，應(yīng)當(dāng)遵從憲法法律所確定的基本原則，實現(xiàn)由“應(yīng)然”法治到“實然”法治的跨越。如果在改革過程中，憲法法律失去權(quán)威，由立法機關(guān)制定的具有普遍約束力的憲法法律就成為一紙空文，形同虛設(shè)。當(dāng)憲法法律形同虛設(shè)時，建立“法治中國”的目標(biāo)也就只能是空中樓閣，全面深化改革也將無從談起。

　　改革的核心是制度建設(shè)和制度創(chuàng)新。制度建設(shè)貫穿于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)各方面及其各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)。在全面深化改革階段，應(yīng)對制度建設(shè)的內(nèi)容是否做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究進(jìn)行總結(jié)和梳理。無法可依的，應(yīng)按輕重緩急，拿出加強立法的路線圖和時間表；有法可依的，應(yīng)梳理出如何進(jìn)一步做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，同樣按輕重緩急，拿出加強執(zhí)法、司法的路線圖和時間表。正如習(xí)近平總書記2012年12月4日在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上講話中所指出的，就是“把國家各項事業(yè)和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護(hù)社會公平正義，實現(xiàn)國家和社會生活制度化、法制化。”

　　因此，全面深化改革需要提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式做好工作的能力，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

　　全面深化改革需要深入開展法制宣傳教育，讓憲法法律深入人心，在全社會形成學(xué)法、尊法、守法、用法的良好氛圍。只有堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，才能不斷開創(chuàng)建設(shè)法治中國的新局面。

　　二、全面深化改革要依法而行

　　加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，使市場在資源配置中起決定性作用，要求改革必須依法進(jìn)行。市場經(jīng)濟(jì)強調(diào)的是市場在資源配置中的決定性作用，進(jìn)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，必須規(guī)范政府行為，減少政府對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，實現(xiàn)市場主體自主決策、分散決策；必須保護(hù)財產(chǎn)權(quán)利與人身自由，保證市場主體平等地位，實現(xiàn)公平競爭；必須貫徹誠實信用原則，降低交易成本；必須嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，有效解決爭議，維護(hù)市場秩序。法治的規(guī)范性與權(quán)威性，可以有效規(guī)范與制約政府行為，防止權(quán)力被濫用，可以使全社會養(yǎng)成遵紀(jì)守法的良好社會風(fēng)氣，維護(hù)市場秩序與社會秩序。法治保護(hù)權(quán)利與自由的基本價值，與市場經(jīng)濟(jì)自由交換的內(nèi)在要求高度契合，能夠使兩者相互促進(jìn)，共同推動社會發(fā)展。

　　市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，或者說是法治的市場經(jīng)濟(jì)。沒有法治保障，市場經(jīng)濟(jì)難以持續(xù)發(fā)展；沒有市場經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ)，法治也會因為缺少內(nèi)在的價值和靈魂而很難確立權(quán)威。

　　改革自身需要法治保障，要求改革必須依法進(jìn)行。今天的改革步入深水區(qū)，社會轉(zhuǎn)型、矛盾日益凸顯，多年遺留下來的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中積累的問題大多觸及深層矛盾和沖突。只有依法而行的改革才能更大凝聚改革共識，更順利解決改革過程中的矛盾和問題，有助于改革突破舊體制、舊習(xí)慣、舊利益格局的束縛。

　　改革者需要法治保障，要求改革必須依法進(jìn)行。如果沒有用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，沒有依法改革，改革者的命運以及對改革的評價，將存在很大的不確定因素。容易使我們的改革者在擁有勇于探索、先行先試、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木竦耐瑫r，面臨著巨大的法律風(fēng)險和政治風(fēng)險。依法進(jìn)行改革就能為改革者提供法治保障，并規(guī)范改革行為，進(jìn)而更好地激勵改革者大膽創(chuàng)新。按照憲法和法律的規(guī)定來規(guī)范改革者的行為，限制改革者的權(quán)力，這實際上是建設(shè)法治中國的目標(biāo)，和依法治國基本方略在改革領(lǐng)域中的反映。

　　黨的十八大以來，在運用法治思維和法治方式處理深化改革問題上，以及在全面深化改革依法而行方面，已經(jīng)做出很好的典范。2013年8月31日第十二屆全國人大常委會第四次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，這是國家權(quán)力機關(guān)以法治思維和法治方式推動新形勢下深化改革的一項重大立法實踐。這次通過全國人大常委會的立法授權(quán)，進(jìn)行上海自由貿(mào)易區(qū)的改革，是以法治思維和法治方式促改革的一次生動演繹。

　　改革要依法進(jìn)行，首先，改革的決策和行動必須符合法治思維和法治方式的要求，必須講究正當(dāng)程序，決不可犧牲法治理念，決不可違背憲法法律基本原則。其次，改革的主持人也要依法行事，自覺接受法律的監(jiān)督，存敬畏法律之心。正如張德江委員長在主持十二屆全國人大常委會黨組學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神時指出的：“要完善中國特色社會主義法律體系，加強立法工作，堅持科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，依據(jù)改革舉措，結(jié)合立法規(guī)劃和立法工作計劃，需要修改的法律按照程序及時修改，使重大改革于法有據(jù)、有序進(jìn)行，需要得到法律授權(quán)的重要改革舉措，要按法律程序進(jìn)行。”　　

　　三、全面深化改革的成果要及時用法律制度加以鞏固

　　馬克思曾指出：“社會不是以法律為基礎(chǔ)，那是法學(xué)家的幻想。相反，法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)。法律應(yīng)該是社會共同的，由一定的物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益需要的表現(xiàn)，而不是單個人的恣意橫行。”法律作為上層建筑，根植并受制于特定歷史時期的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)今中國的法律與改革開放相伴而生、相伴而行、相互促進(jìn)。一方面，形成中國特色社會主義法律體系，是改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行的內(nèi)在要求，是在深入總結(jié)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)豐富實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上進(jìn)行的；另一方面，改革為法治建設(shè)提供了豐富的實踐基礎(chǔ)、內(nèi)在需求和動力，法治建設(shè)的不斷完善也對深化改革和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了良好的法治環(huán)境，發(fā)揮了積極的鞏固、規(guī)范、引導(dǎo)、保障和促進(jìn)作用。

　　習(xí)近平總書記強調(diào)，實踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展。從法律自身發(fā)展的規(guī)律來看，法律是實踐經(jīng)驗的總結(jié)，實踐沒有止境，法律制度需要與時俱進(jìn)。法治建設(shè)妥善處理了法律穩(wěn)定性和改革變動性的關(guān)系，既反映和肯定了改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的成功做法，又為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展預(yù)留了空間。法律在“立、改、廢”不斷循環(huán)往復(fù)、螺旋式上升的動態(tài)過程中，對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展起到引領(lǐng)和推動作用。

　　從深化改革的成果的鞏固方面，要把成熟的改革成果和成功經(jīng)驗及時總結(jié)提升，以法律的形式固定下來。通過改革解決法律規(guī)定中不合理的問題，通過修改法律再納入法律里面，在面上推開，進(jìn)一步減少工作的隨意性，增強規(guī)范性，保證公開性，為落實改革要求提供法制保障。

　　各級權(quán)力機關(guān)和人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)主動作為，積極履行法律、法規(guī)賦予的職責(zé)，努力推進(jìn)全面深化改革。對于一些改革措施，法律、法規(guī)和國家政策未規(guī)定的事項，可以在職權(quán)范圍內(nèi)作出規(guī)定和立法。法律、法規(guī)、規(guī)章及國家政策未規(guī)定的事項，鼓勵公民、法人和其他組織積極開展創(chuàng)新。涉及國家事權(quán)的改革事項，地方各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)爭取參與國家改革創(chuàng)新試點。屬于國家事權(quán)，但根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，需要先行先試的，地方政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極與國家有關(guān)部門溝通。改革舉措需要制定、修改、廢止、解釋地方性法規(guī)或者規(guī)章予以支撐與保障的，有權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時啟動相關(guān)的立法程序。改革創(chuàng)新工作確需在相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章修改、廢止之前先行先試的，應(yīng)當(dāng)提請有權(quán)部門和機關(guān)批準(zhǔn)。如果這些改革舉措取得了成熟的改革成果和成功經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方事權(quán)和國家事權(quán)進(jìn)行總結(jié)和立法，從制度上保證改革舉措與法律、法規(guī)、規(guī)章的“立、改、廢”同步推進(jìn)，確保全面深化改革與法治中國建設(shè)齊頭并進(jìn)，互為促進(jìn)?！　?/p>

　　全面深化改革，必須堅持法治原則，必須維護(hù)憲法法律權(quán)威，必須運用法治思維和法治方式。要充分運用國家法律資源，充分發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)與推動作用，充分激發(fā)各級政府在法定的職責(zé)范圍內(nèi)深化改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性，正確處理好敢闖敢試與依法改革之間的關(guān)系，力求將全面深化改革的內(nèi)在要求與法治中國建設(shè)有機結(jié)合起來。正如黨的十八屆三中全會《決定》所要求的，要堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。

　　（作者：付子堂，西南政法大學(xué)校長、教授；陳建華，西南政法大學(xué)博士研究生）