衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)

——關(guān)于推進(jìn)“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的思考

俞可平

　　國家治理體系包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系

　　推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是對我國在現(xiàn)代化進(jìn)程新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的主動回應(yīng)

　　碎片化、短期行為、政出多門，以及部門主義和地方主義，是我國現(xiàn)行治理體制和公共政策的致命弱點，嚴(yán)重削弱了國家的治理能力

　　制度具有根本性，制度可以改造人的素質(zhì)，可以制約治理者的濫權(quán)和失職，因此，國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于制度的改革和創(chuàng)新

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》（以下簡稱《決定》）提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這對于中國未來的政治發(fā)展乃至整個中國的社會主義現(xiàn)代化事業(yè)來說，具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實意義。

　　“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新

　　“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，是全新的政治理念。它表明我們黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識，是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新，也是中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志。從實踐上說，治理改革是政治改革的重要內(nèi)容，相應(yīng)地，國家治理體系的現(xiàn)代化也是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，勢必要求在國家的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等重要領(lǐng)域進(jìn)行突破性的改革。

　　“治理”是上個世紀(jì)末興起的新政治概念，它不同于“統(tǒng)治”的概念；從統(tǒng)治走向治理，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢。治理體制和治理行為主要體現(xiàn)國家的工具理性，無論在哪一種社會政治體制下，無論誰上臺執(zhí)政，都希望自己治下的國家有良好的治理。“少一些統(tǒng)治，多一些治理”，是21世紀(jì)世界主要國家政治變革的重要特征。從政治學(xué)理論看，統(tǒng)治與治理主要有五個方面的區(qū)別。其一，權(quán)威主體不同，統(tǒng)治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權(quán)力；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等；其二，權(quán)威的性質(zhì)不同，統(tǒng)治是強(qiáng)制性的；治理可以是強(qiáng)制的，但更多是協(xié)商的；其三，權(quán)威的來源不同，統(tǒng)治的來源就是強(qiáng)制性的國家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強(qiáng)制的契約；其四，權(quán)力運(yùn)行的向度不同，統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，治理的權(quán)力可以是自上而下的，但更多是平行的；其五，兩者作用所及的范圍不同。統(tǒng)治所及的范圍以政府權(quán)力所及領(lǐng)域為邊界，而治理所及的范圍則以公共領(lǐng)域為邊界，后者比前者要寬廣得多。

　　國家治理體系就是規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。更進(jìn)一步說，國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會體制。有效的國家治理涉及到三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機(jī)制和治理效果?，F(xiàn)代的國家治理體系是一個有機(jī)的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)。

　　衡量一個國家的治理體系是否現(xiàn)代化至少有五個標(biāo)準(zhǔn)

　　國家治理體系的現(xiàn)代化是社會政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的必然要求，它本身也是政治現(xiàn)代化的重要表征。衡量一個國家的治理體系是否現(xiàn)代化，至少有五個標(biāo)準(zhǔn)。其一是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，它要求政府治理、市場治理和社會治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序。其二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權(quán)力。其四是效率，即國家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護(hù)社會穩(wěn)定和社會秩序，有利于提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益。其五是協(xié)調(diào)，現(xiàn)代國家治理體系是一個有機(jī)的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。

　　十八屆三中全會將“國家治理體系和治理能力”兩者放在一起，作為全面深化改革的總目標(biāo)。這里所說的“國家治理體系和治理能力”，其實指的是一個國家的制度體系和制度執(zhí)行能力。國家治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體，推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化與增強(qiáng)國家的治理能力，是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。有了良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力；反之，只有提高國家治理能力，才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。

　　推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和政治發(fā)展的必然要求。一方面，它是對改革開放35年來我國現(xiàn)代化建設(shè)成功經(jīng)驗的理論總結(jié)；另一方面也是對我國在現(xiàn)代化進(jìn)程新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的主動回應(yīng)。

　　經(jīng)過35年的改革開放，中國特色的社會主義現(xiàn)代化進(jìn)入到了一個新的發(fā)展階段。但是在國家治理體制和能力方面，正面臨諸多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，說明我們現(xiàn)存的治理體系和治理能力還相對落后，跟不上社會現(xiàn)代化的步伐，不能滿足人民日益增長的政治經(jīng)濟(jì)需求。為此，必須以巨大的政治勇氣沿著民主法治的道路，推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化。

         如何推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化，提高國家治理的能力

　　《決定》已經(jīng)提出了總的指導(dǎo)思想、全面改革的路線圖和重大的戰(zhàn)略部署。深入理解和貫徹《決定》精神，需要把握以下幾點：

　　第一，進(jìn)一步解放思想，努力沖破不合時宜的舊觀念的束縛。治理體制的改革屬于政治改革的范疇，比起其他改革更具有敏感性，解放思想尤其重要。《決定》指出，“實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境”。這里所說的“永無止境”，不僅指時間的維度，也包括空間的維度。從時間上說，解放思想和改革開放是一個無限的過程；從空間上說，解放思想和改革開放涉及到各個領(lǐng)域，包括政治領(lǐng)域，特別是治理領(lǐng)域。判斷一種新的思想、觀念、制度和政策，應(yīng)當(dāng)看它是否有利于國家的富強(qiáng)民主，人民的自由幸福，社會的公平正義，看它是否有利于建設(shè)一個富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。只要是有利于“促進(jìn)公平正義、增進(jìn)人民福祉”的新觀念和新實踐，都值得重視和探索；反之，凡是束縛社會政治進(jìn)步的體制機(jī)制都應(yīng)當(dāng)改革。

　　第二，加強(qiáng)頂層設(shè)計，從戰(zhàn)略上謀劃國家治理體系的現(xiàn)代化。國家的治理體系是一個制度系統(tǒng)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各個領(lǐng)域，必須從總體上考慮和規(guī)劃各個領(lǐng)域的改革方案，從中央宏觀層面加強(qiáng)對治理體制改革的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。碎片化、短期行為、政出多門，以及部門主義和地方主義，是我國現(xiàn)行治理體制和公共政策的致命弱點，它們嚴(yán)重削弱了國家的治理能力。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對國家治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略研究，分階段制定國家治理體制改革的路線圖和任務(wù)表。一方面，要站在國家和民族根本利益的高度，超越部門和地區(qū)利益，進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，掙脫既得利益的束縛。另一方面，既不能“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，也不能草率從事，應(yīng)當(dāng)廣泛討論，從長計議，避免短期行為。

　　第三，總結(jié)地方治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗，及時將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新做法上升為國家制度。改革開放35年來，我們在政府治理和社會治理方面做了大量可貴的探索，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。有許多好的治理改革因為沒有上升為國家制度而被中止，或者僅在小范圍內(nèi)實施。應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地總結(jié)各級政府的治理改革經(jīng)驗，及時將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度，從制度上解決政府治理和社會治理改革創(chuàng)新的動力問題。

　　第四，結(jié)合我國的具體國情，學(xué)習(xí)借鑒國外政府治理和社會治理的先進(jìn)經(jīng)驗。我們主張要學(xué)習(xí)人類文明的一切優(yōu)秀成果。改革開放以來我們在建立現(xiàn)代國家治理體系方面的許多進(jìn)步和成就，其實也得益于向外國的先進(jìn)經(jīng)驗學(xué)習(xí)。例如，政策制定過程中的“聽證制度”、公共服務(wù)中的“一站式服務(wù)”、責(zé)任政府建設(shè)的“政府問責(zé)”制度等等，都是直接或間接地從發(fā)達(dá)國家引入的。我們應(yīng)當(dāng)站在國家富強(qiáng)、人民幸福和民族復(fù)興的高度，以解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和發(fā)展社會活力為目標(biāo)，立足中國國情，大膽借用人類政治文明的一切優(yōu)秀成果。

　　第五，堅決破除阻礙社會進(jìn)步的體制機(jī)制，建立和完善與中國特色社會主義現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的現(xiàn)代國家治理體制。國家治理體系的現(xiàn)代化，最重要的還是體制機(jī)制的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化。有兩個基本因素影響著國家治理水平和效益，即治理者的素質(zhì)和治理的制度，這兩者都不可或缺。但比較而言，制度更具有根本性，因為制度可以改造人的素質(zhì)，可以制約治理者的濫權(quán)和失職。因此，國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于制度的改革和創(chuàng)新，既有“破”又有“立”。一方面，要像《決定》所說的那樣，“以促進(jìn)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點”，“堅決破除各方面體制機(jī)制弊端”。另一方面，要根據(jù)社會發(fā)展和人民群眾的新要求，健全和完善政府治理和社會治理制度。

　　第六，破除官本位觀念。良好的國家治理，制度是決定性的，但治理者的素質(zhì)也至關(guān)重要。就目前我國的實際情況而言，官本位觀念和官本位現(xiàn)象是影響治理者素質(zhì)的重要因素。官本主義是長期支配我國傳統(tǒng)社會的政治文化和政治體制，其實質(zhì)是官員的權(quán)力本位，它與建立在公民權(quán)利本位之上的現(xiàn)代政治文明和現(xiàn)代國家治理是格格不入的。改革開放35年后，我國的民主法治取得了重大進(jìn)步，民主、平等、公正等現(xiàn)代核心政治價值日益深入人心。但不可否認(rèn)，“有權(quán)就有一切”的官本主義觀念在現(xiàn)實中還大量存在，在一些領(lǐng)域和地方官本位現(xiàn)象甚至有愈演愈烈的趨勢。《決定》正式把“破除官本位觀念”列為改革的重要任務(wù)，可謂切中要害。一方面，我們要對廣大公民特別是各級黨政官員進(jìn)行民主、平等、公正、法治、和諧等政治價值觀的教育，培育公民意識，破除權(quán)力崇拜，牢固樹立公民權(quán)利至上的觀念；另一方面，要依靠制度來遏制官本位現(xiàn)象和維護(hù)公民權(quán)利，在將官員的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的同時，用制度來構(gòu)筑保障公民權(quán)利的長城。

　　《決定》指出，“到二O二O年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。換言之，在7年內(nèi)要初步實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，其艱巨性可想而知。實現(xiàn)這項艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，不僅需要堅定的決心、堅強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)和果斷的措施，同樣也需要寬廣的胸懷、高度的智慧和正確的道路。國家治理體系的現(xiàn)代化必須以中華民族和全體人民的整體利益和長遠(yuǎn)利益為著眼點；不僅要集中全黨的智慧，還要集中全國人民的智慧；不僅要有政治精英的參與，也要有普通民眾的參與；不僅要依靠黨組織強(qiáng)大的政治動員能力，更要嚴(yán)格遵循民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的基本方略。

　　總而言之，只有沿著民主法治的道路，才能真正實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化；反過來，國家治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程，不僅在很大程度上反映著社會現(xiàn)代化的進(jìn)程，也在很大程度上反映著中國民主法治的進(jìn)程。

      （作者系中央編譯局副局長）

          主題鏈接

　　“第五個現(xiàn)代化”

　　全國政協(xié)社會和法制委員會副主任施芝鴻談“第五個現(xiàn)代化”

　　一、“第五個現(xiàn)代化”的基本內(nèi)涵

　　國家治理體系和治理能力，是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在我們黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相聯(lián)、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。

　　國家治理體系現(xiàn)代化，既要靠制度，又要靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質(zhì)干部隊伍。從這個意義上，可以把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，看成是我們黨繼提出工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科技這“四個現(xiàn)代化”之后，提出的“第五個現(xiàn)代化”。這表明，我們黨和國家的治理體系和治理能力，正在不斷朝著體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性的目標(biāo)前進(jìn)。

　　全會《決定》把中國特色社會主義制度的成熟化、定型化提升到推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，不是偶然的。在全會《決定》中，現(xiàn)代化這個關(guān)鍵詞共出現(xiàn)了21次之多。這是因為，現(xiàn)在，我們比歷史上任何時期都更接近建成社會主義現(xiàn)代化國家目標(biāo)。所以，全會《決定》不但是以問題為導(dǎo)向，而且也是以國家治理現(xiàn)代化為指向的。

　　二、“第五個現(xiàn)代化”的實現(xiàn)途徑

　　國家治理體系、治理能力所強(qiáng)調(diào)的治理，早已有之。我們黨執(zhí)政以來，提出治國理政、民族區(qū)域自治等同治理相關(guān)的概念。改革開放以來，提出社會治安綜合治理、企業(yè)法人治理等概念。黨的十六大以來，提出黨要管黨、從嚴(yán)治黨等概念。本次全會又提出推進(jìn)法治中國建設(shè)；實現(xiàn)有效的政府治理等概念。國家治理體系，就是對各方面存量的和增量的治理體制機(jī)制的總概括、總稱謂。

　　強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，包括兩個方面的要求：一是要把我們黨和國家對現(xiàn)代化建設(shè)各領(lǐng)域的有效管理，同各種范疇、各種層次、各種形式的多元治理相結(jié)合，推進(jìn)國家治理體系化；二是強(qiáng)調(diào)提高治理水平，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過經(jīng)濟(jì)市場化、社會法治化、國家政治生活民主化、權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督科學(xué)化等途徑來實現(xiàn)。同時還要充分利用多種信息化手段和智能化平臺來輔助實現(xiàn)。毫無疑問，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最廣泛最充分調(diào)動社會各方面參與國家治理的積極性，必將把走向全面小康社會的國家治理、社會治理提高到新水平、推進(jìn)到新境界。