盛若蔚

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      5月27日，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《備案規(guī)定》）對(duì)外公開發(fā)布。這兩部重要黨內(nèi)法規(guī)的公開發(fā)布，使中國(guó)共產(chǎn)黨有了第一部正式、公開的黨內(nèi)“立法法”和備案程序規(guī)定，對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，提升黨的建設(shè)的科學(xué)化水平具有重要意義。

      1.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是協(xié)調(diào)統(tǒng)一、良性互動(dòng)的

      黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)法規(guī)集中反映全黨意志，集中體現(xiàn)黨的理論和路線方針政策，對(duì)于維護(hù)黨內(nèi)秩序、規(guī)范黨內(nèi)生活、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、保障黨員民主權(quán)利，對(duì)于推進(jìn)黨的建設(shè)、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，具有十分重要的意義。

      “黨內(nèi)法規(guī)”是個(gè)約定俗成的概念，人們常說“黨規(guī)國(guó)法”，“黨規(guī)”就是“黨內(nèi)法規(guī)”。早在1938年，毛澤東同志就在《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》一文中指出，為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，“須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”，首次提出黨內(nèi)法規(guī)的概念。此后，黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人都對(duì)黨內(nèi)法規(guī)作出重要闡述。“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念也寫入了黨章及黨的其他重要文獻(xiàn)中。幾十年來，黨內(nèi)法規(guī)這一概念經(jīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常使用、黨內(nèi)文獻(xiàn)正式確認(rèn)，已深入人心、為社會(huì)各界廣泛認(rèn)同。

      “黨內(nèi)法規(guī)有著使原則變?yōu)樾袆?dòng)的‘橋’和‘船’的作用。”中央社會(huì)主義學(xué)院教授甄小英強(qiáng)調(diào)，從黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在黨的建設(shè)中的地位作用看，科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)決定著黨的興衰，“關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色。”

      “它是‘剛約束’，是‘鐵籠子’。”中央黨校教授葉篤初這樣看待黨內(nèi)法規(guī)的作用。

      北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安則認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值至少表現(xiàn)在四個(gè)方面：規(guī)范執(zhí)政黨依法執(zhí)政，規(guī)范黨的組織及其相互關(guān)系，規(guī)范黨員的權(quán)利、義務(wù)和紀(jì)律，保障國(guó)家法制的統(tǒng)一，推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的一體建設(shè)。

      說到“黨規(guī)”，就不能不提“國(guó)法”。那么，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是個(gè)什么關(guān)系？加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)會(huì)不會(huì)削弱國(guó)家法律的作用？

      姜明安表示，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有著明顯不同，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)生活，適用于黨組織和黨員，用黨的紀(jì)律作保證；而國(guó)家法律調(diào)整的是社會(huì)關(guān)系，適用于一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織以及所有中華人民共和國(guó)公民，依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。

      他認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間是協(xié)調(diào)統(tǒng)一、良性互動(dòng)的關(guān)系。一方面，黨內(nèi)法規(guī)必須嚴(yán)格遵守憲法和法律的規(guī)定、原則和精神；另一方面，把黨內(nèi)法規(guī)中一些成熟的制度規(guī)定適時(shí)經(jīng)過法定程序上升為國(guó)家法律，是立法的一個(gè)重要源頭。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施有利于保障憲法和法律的實(shí)施。推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，對(duì)國(guó)家法律來說不是削弱而是加強(qiáng)。我們黨依法執(zhí)政，既要依據(jù)憲法和法律治理國(guó)家，又要運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，二者統(tǒng)一于推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的宏偉事業(yè)中。

       2.兩部黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)邁出大步

      改革開放30多年來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得重要進(jìn)展，黨內(nèi)生活的一些主要領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了有章可循、有規(guī)可依。“可以說，我們黨目前正處于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)最好的時(shí)期。”葉篤初這樣評(píng)價(jià)。

      但是，與世情國(guó)情黨情的變化對(duì)黨的建設(shè)的要求，與黨應(yīng)對(duì)所面臨的“四大考驗(yàn)”和“四大危險(xiǎn)”的要求，以及黨肩負(fù)歷史重任的要求相比，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)還存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。

      甄小英認(rèn)為，這主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：

      ——一些地方和部門、一些黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)意識(shí)比較淡薄。

      ——黨內(nèi)法規(guī)制定滯后于時(shí)代發(fā)展和黨的建設(shè)、黨的工作實(shí)踐，有的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不高、針對(duì)性可操作性不強(qiáng)，一些黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得不好，落實(shí)不到位。

      ——有些黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容重復(fù)或相互沖突，整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還沒有形成一整套協(xié)調(diào)配套、完備有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；在黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容方面，也存在強(qiáng)調(diào)集中多、保障民主不夠的情況。

      ——強(qiáng)調(diào)黨員義務(wù)多，保障黨員權(quán)利不夠；規(guī)范管理基層黨組織和黨員的法規(guī)多，規(guī)范管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的法規(guī)相對(duì)較少；規(guī)范自身建設(shè)的法規(guī)多，規(guī)范黨的執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)制度的法規(guī)不足。

      1992年，鄧小平同志提出，再過30年的時(shí)間，要“在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。“按照這一要求，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)大體上在2020年左右，也就是到建黨100周年時(shí)，形成一套比較成熟、更加定型的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。”甄小英表示，時(shí)間不多，需要抓緊。

      事實(shí)上，也正是針對(duì)這種情況，中央辦公廳會(huì)同中央紀(jì)委、中央組織部等部門，對(duì)1990年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和《中央辦公廳關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》進(jìn)行了修改，形成了《制定條例》和《備案規(guī)定》，報(bào)請(qǐng)中央批準(zhǔn)后印發(fā)。

      這兩部黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，標(biāo)志著我們黨在加強(qiáng)以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)方面又向前邁進(jìn)了一大步，對(duì)于進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平必將發(fā)揮重要作用。

      “黨章張力的展開與發(fā)揮，一靠執(zhí)行，二靠具體黨內(nèi)法規(guī)。”葉篤初認(rèn)為，目前各級(jí)各地正在深入學(xué)習(xí)十八大新黨章，此時(shí)公開發(fā)布兩個(gè)重要黨內(nèi)法規(guī)時(shí)機(jī)甚好，正所謂“新規(guī)漸磨，伐柯不遠(yuǎn)”。

      “兩部黨內(nèi)法規(guī)的公開發(fā)布，表明新一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。”姜明安表示，通過規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定、審查、備案和清理活動(dòng)，可以改進(jìn)和提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，使黨內(nèi)法規(guī)更好地發(fā)揮調(diào)整、規(guī)范黨的組織和活動(dòng)，促進(jìn)從嚴(yán)治黨，保障黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的作用。

      3.《制定條例》修訂凸顯八大亮點(diǎn)

      修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，是推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大舉措，對(duì)提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有重要作用。此次修訂后的《制定條例》，由原來的6章33條增加為7章36條?？v觀整個(gè)條例，八大亮點(diǎn)躍然紙上：

      一是增加了實(shí)體性規(guī)定?！吨贫l例》將原條例名稱中的“程序”二字刪去，這是因?yàn)檫@次修訂不僅完善了黨內(nèi)法規(guī)制定程序，還增加了制定工作的實(shí)體性要求，特別是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限作出專門規(guī)定，明確了哪些事項(xiàng)只能由黨的中央組織制定、哪些事項(xiàng)可以由中央紀(jì)委、中央各部門或者省區(qū)市黨委制定，這樣有利于從根本上避免或者減少無權(quán)制定、越權(quán)制定、重復(fù)制定等無序制定現(xiàn)象，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

      二是將省區(qū)市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)活動(dòng)納入適用范圍。原條例對(duì)黨的中央組織和中央紀(jì)委、中央各部門制定黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)作了具體規(guī)定，但對(duì)省區(qū)市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)，只在附則中規(guī)定“依照本條例的基本精神進(jìn)行”，這導(dǎo)致實(shí)踐中一些省區(qū)市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的做法不夠規(guī)范。考慮到省區(qū)市黨委是黨內(nèi)法規(guī)制定主體之一，《制定條例》擴(kuò)展了調(diào)整范圍，把省區(qū)市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)活動(dòng)納入其中。

      三是完善了編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃計(jì)劃。原條例雖然規(guī)定要編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃，但規(guī)定得比較粗?！吨贫l例》專章對(duì)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃計(jì)劃作出規(guī)定，要求通過科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

      “編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，這是第一次提出。”甄小英認(rèn)為，編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作5年規(guī)劃非常重要，同5年一屆的黨代會(huì)相銜接，有利于落實(shí)黨代會(huì)報(bào)告中提出的有關(guān)黨的制度建設(shè)的要求，有利于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和整體布局，明確黨內(nèi)法規(guī)制定的時(shí)間表和路線圖，保證黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。

      四是強(qiáng)化了黨內(nèi)法規(guī)起草的調(diào)查研究和征求意見環(huán)節(jié)?！吨贫l例》明確規(guī)定，起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面掌握實(shí)際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分了解各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見和建議。同時(shí)，條例對(duì)征求意見環(huán)節(jié)作了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定：一是規(guī)定征求意見時(shí)應(yīng)當(dāng)注意聽取黨代表大會(huì)代表和有關(guān)專家學(xué)者的意見；二是規(guī)定與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾意見；三是規(guī)定征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢等形式。這樣修訂有利于提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性、民主性，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。

      五是完善了黨內(nèi)法規(guī)前置審核程序。原條例雖然對(duì)黨內(nèi)法規(guī)前置審核也作了規(guī)定，明確“需經(jīng)中央審議批準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)草案，由中央辦公廳負(fù)責(zé)校核，并向中央提出校核報(bào)告”，但對(duì)于審核什么、發(fā)現(xiàn)問題如何處理等均未作規(guī)定，操作性不強(qiáng)。鑒于此，《制定條例》將前置審核確定為必經(jīng)程序，明確了合法性合規(guī)性等審核內(nèi)容，規(guī)定了發(fā)現(xiàn)問題后的處理辦法和程序，這樣修訂有利于更好地把住黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量關(guān)，防止黨內(nèi)法規(guī)草案“帶病”上會(huì)。

      六是明確了黨內(nèi)法規(guī)公開發(fā)布制度。原條例規(guī)定“有的黨內(nèi)法規(guī)公開發(fā)布”，導(dǎo)致事實(shí)上不公開發(fā)布的多、公開發(fā)布的少，不利于黨組織和黨員的執(zhí)行和遵守?！吨贫l例》將其修改為“黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布”，要求除涉及黨和國(guó)家秘密事項(xiàng)的以外，黨內(nèi)法規(guī)一般都應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布，涉密的黨內(nèi)法規(guī)，在具備公開條件時(shí)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)履行解密手續(xù)后予以公開。

      葉篤初表示，這樣修訂就確定了“以公開發(fā)布為原則、以不公開發(fā)布為例外”的發(fā)布制度，有利于推進(jìn)黨務(wù)公開，提高黨內(nèi)法規(guī)的知曉率和執(zhí)行力。

      七是明確了黨內(nèi)法規(guī)的效力等級(jí)。為正確適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)，有效解決黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范沖突問題，《制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力等級(jí)作出明確規(guī)定：一是黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸；二是中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀(jì)委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力；三是省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀(jì)委、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。

      八是全面確立了黨內(nèi)法規(guī)備案、清理與評(píng)估制度?！吨贫l例》專章對(duì)黨內(nèi)法規(guī)備案、清理與評(píng)估作出規(guī)定。一是細(xì)化了備案制度，規(guī)定中央紀(jì)委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)送中央備案，備案工作由中央辦公廳承辦，具體備案辦法另行規(guī)定。這樣規(guī)定有利于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。二是增寫了清理制度，要求黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，并根據(jù)清理情況及時(shí)對(duì)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)作出廢止、失效或者予以修改等處理。三是確立了實(shí)施后評(píng)估制度，要求黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估。這樣規(guī)定有利于督促黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的及時(shí)完善。

      值得注意的是，黨內(nèi)法規(guī)清理制度的設(shè)立針對(duì)性很強(qiáng)。新中國(guó)成立特別是改革開放以來，我們黨制定了大量黨內(nèi)法規(guī)，為規(guī)范黨組織和黨員行為提供了重要制度保障。但長(zhǎng)期以來，黨內(nèi)法規(guī)的“底數(shù)”有多少，哪些仍然有效，哪些不再適用，哪些需要廢止，哪些亟待修改，還沒有進(jìn)行過全面清理?！吨贫l例》增寫清理制度規(guī)定，有利于及時(shí)解決黨內(nèi)法規(guī)存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題。

      事實(shí)上，行動(dòng)已經(jīng)開始。2012年6月，中央批準(zhǔn)印發(fā)《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，在全黨部署開展一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，計(jì)劃用2年半左右的時(shí)間對(duì)新中國(guó)成立后制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理。目前，清理工作正在順利進(jìn)行中。這次集中清理在我們黨歷史上是第一次，是黨的制度建設(shè)中的一件大事。通過清理摸清黨內(nèi)法規(guī)制度的“家底”，提出立改廢的意見，將為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)構(gòu)建打下基礎(chǔ)。

      4.“紅頭文件”的多、濫、亂現(xiàn)象有望得到遏制

      此次公開發(fā)布的兩部重要黨內(nèi)法規(guī)中，《備案規(guī)定》確立了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度，意義也十分重大。

      長(zhǎng)期以來，“紅頭文件”制定隨意現(xiàn)象在一些地方時(shí)有所見，干部群眾對(duì)此很有意見。特別是有的地方制定的“紅頭文件”出現(xiàn)了同黨的方針政策、同法律法規(guī)不一致，或者文件之間相互“打架”等問題，損害了文件的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

      《備案規(guī)定》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件報(bào)送備案及審查作出了全面規(guī)定，要求中央紀(jì)委、中央各部門和各省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)送中央備案。中央辦公廳具體負(fù)責(zé)備案審查工作，主要審查是否同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致，是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突，規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng)，是否符合制定權(quán)限和程序等。審查中如發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在問題，將建議制定機(jī)關(guān)自行糾正，如制定機(jī)關(guān)逾期不作出處理，將提出予以糾正或者撤銷的建議，報(bào)請(qǐng)中央決定。同時(shí)，《備案規(guī)定》還明確提出下備一級(jí)原則，要求各省區(qū)市黨委逐步建立對(duì)本級(jí)黨委部門和下級(jí)黨組織制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的機(jī)制。

      “備案審查就像頭上始終懸著一把劍，法規(guī)和文件制定者必須審慎行事。”姜明安指出，備案審查制度的建立，將加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的監(jiān)督，更好地維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一和權(quán)威。