王傳志

      近年來，海內(nèi)外許多學(xué)者和有識(shí)之士，認(rèn)識(shí)到中國經(jīng)濟(jì)成就背后的政治制度原因，紛紛用“國家主導(dǎo)”、“縱向民主”、“政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)自由”、“負(fù)責(zé)任的權(quán)威體制”、“有效的一黨制”等說法來概括中國制度的特點(diǎn)。然而，他們卻忽視了對明文載入《中國共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國憲法》的民主集中制的研究。而民主集中制，正是中國政治制度、政治體制的核心機(jī)制。

　　一、我國社會(huì)主義政治制度的最大特點(diǎn)，是黨和國家都實(shí)行民主集中制

　　中國共產(chǎn)黨從誕生之日起，就把民主集中制作為自己的組織原則，并用于指導(dǎo)黨的全部活動(dòng)。新中國建立后，又創(chuàng)造性地把它運(yùn)用到社會(huì)主義國家政治生活中，建立起以民主集中制為根本原則的社會(huì)主義政治制度。

　　民主集中制是黨的根本組織原則。1927年6月通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》規(guī)定：我們黨的“指導(dǎo)原則為民主集中制”。這是民主集中制第一次載入黨的章程，并一直保留下來。黨的十八大修改通過的《中國共產(chǎn)黨章程》，“總綱”關(guān)于黨的建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)的四項(xiàng)基本要求中，第四項(xiàng)就是“堅(jiān)持民主集中制”，指出“它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用。”第二章“黨的組織制度”中規(guī)定：“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。”我們黨還運(yùn)用民主集中制原則制定了正確規(guī)范黨內(nèi)政治生活、處理黨內(nèi)關(guān)系的基本準(zhǔn)則和具體制度，形成了黨在組織建設(shè)上的鮮明特征。

　　民主集中制是我國政權(quán)建設(shè)和政治制度的根本原則。毛澤東早在1940年寫的《新民主主義論》中，就把民主集中制作為新民主主義共和國的政體。在1945年的《論聯(lián)合政府》中又指出：“新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制”。新中國建立后，民主集中制原則在政權(quán)建設(shè)中得以確立。具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》第十五條規(guī)定：“各級政權(quán)機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制。”1954年我國第一部《憲法》第二條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)、地方各級人民代表大會(huì)和其他國家機(jī)關(guān)，一律實(shí)行民主集中制。”1982年通過、歷經(jīng)四次修正的現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。”

　　民主集中制是黨和國家最根本的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。毛澤東強(qiáng)調(diào)：“沒有民主集中制，無產(chǎn)階級專政不可能鞏固。”鄧小平把實(shí)事求是、群眾路線、民主集中制，稱為黨的三大傳統(tǒng)，指出“民主集中制執(zhí)行得不好，黨是可以變質(zhì)的，國家也是可以變質(zhì)的，社會(huì)主義也是可以變質(zhì)的”。江澤民提出，經(jīng)濟(jì)上的公有制為主體、政治上的民主集中制、文化上的以馬克思主義為指導(dǎo)，缺一不可。他反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“民主集中制不僅不能削弱，而且必須完善和發(fā)展”。胡錦濤指出：“鞏固全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、增強(qiáng)全黨的創(chuàng)新活力，關(guān)鍵是要堅(jiān)持民主集中制。”習(xí)近平同志曾指出：民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是科學(xué)的合理的有效率的制度，是我們黨最大的制度優(yōu)勢。改革開放以來黨的歷次代表大會(huì)，黨的十一屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，黨的十四屆四中全會(huì)、十五屆六中全會(huì)、十六屆四中全會(huì)、十七屆四中全會(huì)《決定》，都對堅(jiān)持和健全民主集中制提出了新的要求。

　　二、民主集中制的本質(zhì)，是有領(lǐng)導(dǎo)的民主制

　　首先，民主與集中是對立統(tǒng)一的關(guān)系。毛澤東早就說過：民主集中制，“它是民主的，又是集中的，將民主和集中兩個(gè)似乎相沖突的東西，在一定形式上統(tǒng)一起來”；“民主和集中之間，并沒有不可越過的深溝”。他認(rèn)為，民主是對集中而言，自由是對紀(jì)律而言，這些都是一個(gè)統(tǒng)一體的兩個(gè)矛盾著的側(cè)面，它們是矛盾的，又是統(tǒng)一的，我們不應(yīng)當(dāng)片面地強(qiáng)調(diào)某一個(gè)側(cè)面而否定另一個(gè)側(cè)面。實(shí)行民主集中制，就是要努力造成“又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑，那樣一種政治局面”。

　　其次，民主集中制本質(zhì)上是民主制。社會(huì)主義政治制度的本質(zhì)，是人民當(dāng)家作主。民主是黨的生命，是社會(huì)主義的生命。在民主與集中的對立統(tǒng)一中，民主是基礎(chǔ)和前提，是起決定作用的方面，是更本質(zhì)的東西。這是因?yàn)?，沒有廣泛、充分的民主，就難以形成正確的集中。在黨內(nèi)，只有疏通和拓寬民主渠道，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與，鼓勵(lì)黨員和黨組織解放思想、實(shí)事求是、勇于探索、敢講真話，對黨的工作充分發(fā)表意見，對黨的政策充分展開討論，才能在集思廣益的基礎(chǔ)上集中正確意見，形成正確決策；在國家政治生活中，只有隨著人民政治參與積極性的逐步提高而不斷健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，才能使黨和政府的主張獲得廣泛而深厚的群眾基礎(chǔ)，凝聚全體人民的智慧和力量，為實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)而團(tuán)結(jié)奮斗。我們黨歷來堅(jiān)持的從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，本質(zhì)上就是民主路線，民主集中制是群眾路線在黨和國家政治生活中的運(yùn)用。

　　其三，民主離不開集中，集中是民主本身的要求。民主從來都是有組織、有領(lǐng)導(dǎo)的，完全自發(fā)的民主是根本不存在的，無政府主義不是民主。在實(shí)際生活中，沒有必要的集中，民主就根本無法運(yùn)行，什么目的都達(dá)不到；離開集中搞民主，搞極端民主化，只會(huì)導(dǎo)致無政府狀態(tài)，什么事情也干不成。毛澤東曾經(jīng)指出：民主集中制，就是“在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主。只有這個(gè)制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會(huì)有高度的權(quán)力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會(huì)所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動(dòng)”。鄧小平也說過：“一切發(fā)展黨內(nèi)民主的措施都不是為了削弱黨的必需的集中，而是為了給它以強(qiáng)大的生氣勃勃的基礎(chǔ)”。集中指導(dǎo)下的民主，就是有領(lǐng)導(dǎo)的民主。事實(shí)上，現(xiàn)代國家、政黨最主要的職能，就是領(lǐng)導(dǎo)民主，只不過不同國家、不同性質(zhì)的政黨對民主的領(lǐng)導(dǎo)方式不同罷了。美國的民主，就是民主、共和兩黨控制下的民主，選舉與其說是選民的選擇，不如說是政黨的選擇；無論是國會(huì)選舉還是總統(tǒng)選舉，從候選人的提名、選舉經(jīng)費(fèi)的籌集到競選活動(dòng)的組織，都由兩黨操縱，有時(shí)冒出個(gè)把獨(dú)立參選人，也只能算作例外和點(diǎn)綴。

　　其四，貫徹民主集中制，關(guān)鍵是把握好民主與集中的平衡。在長期實(shí)踐中，我們黨積累了貫徹民主集中制的成功經(jīng)驗(yàn)，也有民主集中制遭到嚴(yán)重破壞，給黨和國家造成巨大災(zāi)難的沉痛教訓(xùn)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，什么時(shí)候民主與集中的關(guān)系處理得好，民主集中制就貫徹執(zhí)行得好，黨和人民事業(yè)就興旺發(fā)達(dá)，工作就比較順利，遇到困難也比較容易克服；什么時(shí)候民主與集中的關(guān)系處理得不好，就會(huì)違反甚至破壞民主集中制，黨和人民事業(yè)就會(huì)遭受挫折。處理民主與集中的關(guān)系，重在平衡。只有集中沒有民主，或者集中過度、民主不夠，容易導(dǎo)致個(gè)人或少數(shù)人說了算，獨(dú)斷專行，壓制甚至窒息黨和國家的生機(jī)活力；只有民主沒有集中，或者民主過度、集中不夠，容易導(dǎo)致議而不決、決而不行，各行其是、各自為政，造成軟弱渙散甚至無政府狀態(tài)。只有使民主基礎(chǔ)上的集中與集中指導(dǎo)下的民主有機(jī)結(jié)合，并保持動(dòng)態(tài)平衡，才能使民主集中制正常運(yùn)行、發(fā)揮最大效益。所謂動(dòng)態(tài)平衡，是指根據(jù)黨和國家形勢任務(wù)的需要，某些時(shí)候強(qiáng)調(diào)民主多一些，某些時(shí)候強(qiáng)調(diào)集中多一些，同時(shí)注意防止出現(xiàn)大的失衡。

　　三、民主集中制決定了中國政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢

　　第一，民主集中制體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的本質(zhì)。鄧小平指出：“民主集中制是社會(huì)主義制度的一個(gè)不可分的組成部分。在社會(huì)主義制度之下，個(gè)人利益要服從集體利益，局部利益要服從整體利益，暫時(shí)利益要服從長遠(yuǎn)利益，或者叫做小局服從大局，小道理服從大道理。我們提倡和實(shí)行這些原則，決不是說可以不注意個(gè)人利益，不注意局部利益，不注意暫時(shí)利益，而是因?yàn)樵谏鐣?huì)主義制度之下，歸根結(jié)底，個(gè)人利益和集體利益是統(tǒng)一的，局部利益和整體利益是統(tǒng)一的，暫時(shí)利益和長遠(yuǎn)利益是統(tǒng)一的。我們必須按照統(tǒng)籌兼顧的原則來調(diào)節(jié)各種利益的相互關(guān)系。”“民主和集中的關(guān)系，權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，歸根結(jié)底，就是以上所說的各種利益的相互關(guān)系在政治上和法律上的表現(xiàn)。”這深刻揭示了民主集中制的本質(zhì)。

　　第二，民主集中制保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。三者的有機(jī)統(tǒng)一是我國社會(huì)主義政治制度的內(nèi)在要求。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心，就是要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家；人民當(dāng)家作主是根本，就是要堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)；依法治國是保證，就是要堅(jiān)持依法治國基本方略，樹立社會(huì)主義法治理念，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化，保障公民合法權(quán)益。三者作用的均衡發(fā)揮和有機(jī)統(tǒng)一，都有賴于民主集中制的健全和有效運(yùn)行；離開民主集中制，三者統(tǒng)一就成了無法操作的空洞原則。

　　第三，民主集中制優(yōu)化了民主與效率的關(guān)系。民主、效率兼收，一直是人類社會(huì)制度設(shè)計(jì)的理想目標(biāo)。民主集中制的最大優(yōu)勢就是兼取民主和效率兩者之所長。鄧小平說過，民主集中制是最合理的制度，最便利的制度，永遠(yuǎn)不能丟。民主集中制之所以是合理的，是因?yàn)樗軌蚪y(tǒng)籌兼顧各方面利益訴求，有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)人與集體、局部與整體、眼前與長遠(yuǎn)、領(lǐng)導(dǎo)與群眾、民主與法制、紀(jì)律與自由、權(quán)利與義務(wù)的正確結(jié)合；它之所以是便利的，是因?yàn)橹灰诿裰骰A(chǔ)上形成正確的集中，制定正確的方針政策和重大決策，就能形成全黨全國的統(tǒng)一意志，有效整合社會(huì)資源，高效率地貫徹執(zhí)行，避免各種掣肘和牽扯，很有助于國家的興旺發(fā)達(dá)。近年來，在國際金融危機(jī)沖擊下，西方政治被“選票政治”所綁架，深陷“不改，經(jīng)濟(jì)要崩潰；改革，政府就垮臺(tái)”的困境，其制度弊端廣遭詬病。

　　第四，民主集中制需要在實(shí)踐中不斷健全和完善。應(yīng)該清醒地看到，現(xiàn)在黨和國家政治生活中民主不夠與集中不夠的問題同時(shí)存在，有的地方和單位存在權(quán)力過分集中、個(gè)人集權(quán)、少數(shù)人說了算的現(xiàn)象，有的地方和單位則存在有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策的現(xiàn)象。必須結(jié)合新的實(shí)際不斷完善民主集中制。一方面，要按照黨章規(guī)定，在黨內(nèi)生活中實(shí)現(xiàn)黨員人人平等，認(rèn)真落實(shí)黨章和黨內(nèi)規(guī)章賦予黨員的民主權(quán)利，保證黨員共同參與討論、決定和管理黨內(nèi)事務(wù)，在黨內(nèi)生活中真正發(fā)揮主體作用。另一方面，黨的集中統(tǒng)一是黨的力量所在，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、國家長治久安的根本保證。黨面臨的形勢越復(fù)雜，肩負(fù)的任務(wù)越艱巨，就越要維護(hù)黨的集中統(tǒng)一。只有做到民主基礎(chǔ)上的集中統(tǒng)一，才能增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力，才能保障改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行。