談松華　王 建

      2012年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部、發(fā)展改革委、公安部、人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，要求各地原則上在2012年年底前出臺(tái)隨遷子女升學(xué)考試方案。目前，除西藏外，其余30個(gè)?。▍^(qū)、市）均已公布“異地高考”方案。從方案的內(nèi)容看，各地政策呈現(xiàn)出一定的差異，“門檻”高低差別較大，推進(jìn)方式和時(shí)間表不一。由于一些地區(qū)尤其是北京、上海、廣東的方案與公眾的期待尚有差距，近期社會(huì)上由此引發(fā)的意見摩擦和爭(zhēng)議不斷。異地高考改革是教育改革的一塊“難啃的硬骨頭”，影響范圍之大，涉及問題之廣，情況之復(fù)雜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出教育領(lǐng)域。怎么辦？我們認(rèn)為正確的態(tài)度是“等不得，也急不得”，既不能拖而不決，也不能操之過(guò)急，更不能不分情況、地域搞“一刀切”。因地制宜、分步實(shí)施應(yīng)是在現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展背景和現(xiàn)行高考制度框架下的理性選擇。

　　一、異地高考是城鎮(zhèn)化過(guò)程中必然面對(duì)和急需解決的問題

　　異地高考是伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口大規(guī)模流動(dòng)產(chǎn)生的一個(gè)新問題。2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)流動(dòng)人口為26138.61萬(wàn)人，其中按現(xiàn)住地戶口登記地在外省的人口達(dá)到8587.63萬(wàn)人。根據(jù)教育部門統(tǒng)計(jì)，2011年全國(guó)義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女共1260.97萬(wàn)人。隨著家長(zhǎng)、隨遷子女在居住地工作、學(xué)習(xí)年限的增加，完成義務(wù)教育的學(xué)生人數(shù)不斷增多，在分省命題、分省錄取的高校招生考試制度下，隨遷子女升學(xué)考試問題日益突出。

　　黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視隨遷子女在輸入地接受教育工作。2003年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》印發(fā)后，各地認(rèn)真落實(shí)“以流入地政府為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”政策，隨遷子女在當(dāng)?shù)亟邮芰x務(wù)教育的問題初步得到解決。2010年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“研究制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法”。2012年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等四部委《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》。在落實(shí)過(guò)程中，按照黨的十八大報(bào)告提出“積極推動(dòng)農(nóng)民工子女平等接受教育”的新要求，教育部會(huì)同有關(guān)部委按照“解決實(shí)際問題，突出重點(diǎn)，區(qū)別不同情況分類督查”的原則，對(duì)各?。▍^(qū)、市）開展專項(xiàng)督查，對(duì)矛盾突出、工作壓力大的幾個(gè)重點(diǎn)省市實(shí)地督查指導(dǎo)，督促幫助他們研究制訂和落實(shí)方案。

　　二、解決異地高考問題需要一個(gè)有序逐步推進(jìn)的過(guò)程

　　異地高考不僅僅是一項(xiàng)教育改革，還涉及到地方發(fā)展、資源分配、人口管理、公共服務(wù)等諸多方面，是一項(xiàng)綜合改革，堪稱一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展很不平衡，人口流入量和教育資源配置極為不均。如在人口輸入地集中的北京、上海、廣東，2010年按現(xiàn)居住地戶口登記在外省的人口分別達(dá)到704.45萬(wàn)人、897.7萬(wàn)人、2149.78萬(wàn)人，2011年三地義務(wù)教育階段的隨遷子女分別有47.8萬(wàn)、50.2萬(wàn)、339萬(wàn)之眾，均占到當(dāng)?shù)厣吹乃某梢陨?。龐大的人口?guī)模與城市資源環(huán)境、公共服務(wù)有限的供給和保障能力之間的緊張關(guān)系非常突出，特別是一些特大城市的基礎(chǔ)教育承載力接近飽和。各地以往對(duì)教育的投入和規(guī)劃都是按照戶籍學(xué)生配置，而非按照滿足激增的外來(lái)人口需求。同時(shí)，由于北京、上海等城市擁有豐富優(yōu)質(zhì)的高等教育資源，考試和招生配額方面的優(yōu)勢(shì)形成了所謂的“高考洼地”。例如，北京、上海分別有26所和9所“211工程”高校（全國(guó)共112所），7所和3所“985工程”高校（全國(guó)共32所），36所和9所中央部委屬院校（全國(guó)共111所），且有不少高校在屬地招生的比例接近教育部規(guī)定的30%上限。如果在現(xiàn)有政策、指標(biāo)環(huán)境下全面放開異地高考，外來(lái)人員子女勢(shì)必“分享”流入地戶籍考生上大學(xué)、上好大學(xué)的權(quán)益，還會(huì)引發(fā)“教育福利拉動(dòng)型”人口增長(zhǎng)，從而導(dǎo)致基礎(chǔ)教育階段“入園難”或“入學(xué)難”問題長(zhǎng)期存在，使得城市資源環(huán)境的承載壓力進(jìn)一步加大。戶籍制度的樊籬，高教資源的不均，生源利益的難調(diào)，使這些地區(qū)對(duì)出臺(tái)異地高考細(xì)則審慎對(duì)待亦在情理之中。

　　異地高考本質(zhì)上是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中現(xiàn)有城市管理體制對(duì)非戶籍人口權(quán)益保障不能包容所造成的問題。異地高考要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，核心在于平衡資源、利益與公平問題。這里涉及到兩個(gè)關(guān)鍵制度點(diǎn)：一是現(xiàn)有戶籍制度對(duì)教育權(quán)利與機(jī)會(huì)的強(qiáng)約束力，二是分省定額的計(jì)劃招生體制。若向深層追問，全國(guó)范圍內(nèi)教育發(fā)展的不均衡以及接受高等教育權(quán)利和機(jī)會(huì)的不平等乃是問題的癥結(jié)所在。對(duì)于這些問題的根本性解決方案，國(guó)家已作出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。十八大報(bào)告提出“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，“合理配置教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜”?！督逃?guī)劃綱要》提出了高考制度改革的方向：“探索招生與考試相對(duì)分離的辦法，政府宏觀管理，專業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，學(xué)校依法自主招生，學(xué)生多次選擇，逐步形成分類考試、綜合評(píng)價(jià)、多元錄取的考試招生制度。”這種基于高校與考生之間相互選擇基礎(chǔ)上的高校自主招生體制，自然將打破現(xiàn)行分省按計(jì)劃集中錄取的制度。

　　但是，戶籍制度和高考制度的改革與完善需要智慧和時(shí)間。即使按照常住人口配置教育資源，充分滿足不斷增長(zhǎng)的教育需求也還需要一個(gè)過(guò)程，因?yàn)樾略鼋逃Y源能力的形成（無(wú)論是土地征用、校舍建設(shè)還是師資的培養(yǎng)等）需要周期，況且我們還需要將教育經(jīng)費(fèi)或教育資源的增量?jī)?yōu)先投放到義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的保障方面，在高中階段和高等教育階段的重點(diǎn)則是權(quán)利和規(guī)則的平等。按照《教育規(guī)劃綱要》確定的高考改革思路，今后要建立以統(tǒng)一入學(xué)考試為基本方式，結(jié)合學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)進(jìn)行錄取的高校自主招生體制。在這一招生體制下，高校在考生錄取方面將被賦予很大的權(quán)力，必須有監(jiān)督制度和誠(chéng)信機(jī)制跟進(jìn)，而監(jiān)督制度和誠(chéng)信機(jī)制的建立決非短期內(nèi)可以完成。至于在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)教育資源均衡，則更需要在長(zhǎng)期發(fā)展中才能解決。

　　總之，異地高考改革當(dāng)然是大勢(shì)所趨、勢(shì)在必行，但各地隨遷子女情況多有不同，高考環(huán)境條件也有差別，因而由各地在國(guó)家政策指導(dǎo)下拿出具體解決辦法，有序逐步推進(jìn)，顯然要比全國(guó)“一刀切”更貼近現(xiàn)實(shí)。

　　三、因地制宜設(shè)定條件是解決異地高考問題的理性和現(xiàn)實(shí)的選擇

　　四部委的《意見》把制定隨遷子女升學(xué)考試的具體政策的責(zé)任交歸地方。30個(gè)版本的異地高考方案，各地均通過(guò)設(shè)“門檻”的方式對(duì)考生戶籍、在當(dāng)?shù)鼐妥x時(shí)間、合法穩(wěn)定住所、父母合法穩(wěn)定工作、社保證明等條件有所限制。大體上有三種情況：一是學(xué)籍認(rèn)定。遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、安徽等地對(duì)考生提出3年高中學(xué)習(xí)經(jīng)歷并獲得學(xué)籍，河北提出高中2年，江西提出1年即可。二是戶籍、學(xué)籍雙重認(rèn)定。包括云南、廣西、海南、甘肅、寧夏等地，多集中于西部地區(qū)。三是隨遷資格、學(xué)籍雙重認(rèn)定。北京、天津、吉林、上海、廣東等地不同程度地對(duì)考生及其父母提出了學(xué)籍和社保要求，其中北京、上海、廣東等人口流入集中地對(duì)異地高考的限制較為嚴(yán)格，上海和廣東針對(duì)積分入戶或取得工作居住證的外來(lái)人員的子女，北京對(duì)非戶籍學(xué)生的教育年限和家長(zhǎng)的社保、職業(yè)年限分別作出了3—6年的規(guī)定。

　　在實(shí)施年限和開放程度方面，出現(xiàn)了“率先破冰”、“緩沖落地”、“分步實(shí)施”等多種模式。2013年開始實(shí)施的有安徽、江蘇、廣西、重慶、浙江等17個(gè)省區(qū)市，其中有的省份將實(shí)現(xiàn)隨遷子女滿足條件后與當(dāng)?shù)乜忌鸁o(wú)差別招錄，而有的省份還只能針對(duì)高職或省屬院校，不能填報(bào)高水平大學(xué)。2014年起實(shí)施的省份有山東、福建、海南、山西、寧夏等8個(gè)省區(qū)。北京、上海、廣東、陜西的方案強(qiáng)調(diào)過(guò)渡和漸進(jìn)，在廣東、北京和陜西，符合條件的隨遷子女從2014年可以報(bào)考高職，廣東和陜西2016年可以報(bào)名高考。上海由于居住證積分制細(xì)則有待公布，異地高考真正試行的時(shí)間至少要推遲到2014年以后。

　　在現(xiàn)有資源和利益格局下，因地制宜設(shè)定具體條件是現(xiàn)階段必然要經(jīng)歷的過(guò)程，也是一個(gè)積極穩(wěn)妥的過(guò)渡辦法。各地針對(duì)異地高考出臺(tái)的具體辦法大部分冠以“過(guò)渡”、“暫行”或“試行”方案，體現(xiàn)出各地積極探索的態(tài)度，并可能會(huì)根據(jù)推行程度調(diào)整具體的“門檻”，設(shè)置的門檻包括學(xué)籍、父母身份和報(bào)考學(xué)校的層次類型，其背后是流動(dòng)人口的多少、教育資源的差別和權(quán)衡高考移民的問題。各地的門檻各不相同，人口單向流入集中的“北上廣”地區(qū)門檻最高。

　　落實(shí)異地高考方案，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，一方面要按常住人口而不是按照戶籍人口提供公共教育服務(wù)，將隨遷子女教育納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)和教育發(fā)展規(guī)劃，增加相應(yīng)的基礎(chǔ)教育資源投入和供給能力；另一方面要建立一個(gè)綜合、完善的人口管理制度來(lái)確立不同人群在城市享有市民待遇的權(quán)利，基本權(quán)利實(shí)行均等分配，非基本權(quán)利按規(guī)則分配。在此前提下，教育部門建立健全學(xué)籍管理制度，加強(qiáng)對(duì)考生資格的審查，防止“高考移民”。對(duì)國(guó)家主管部門來(lái)說(shuō)，近期可以通過(guò)采取適當(dāng)增加高校招生計(jì)劃等措施，保障當(dāng)?shù)馗呖间浫”壤灰蚍蠗l件的隨遷子女參加當(dāng)?shù)馗呖级艿接绊?。高校招生比例的形成是個(gè)歷史的產(chǎn)物，確有很多不盡合理、公平的地方，但在高等教育內(nèi)涵發(fā)展尤其是高水平大學(xué)規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定的情況下，僅僅通過(guò)調(diào)撥招生計(jì)劃滿足隨遷子女需求并不能解決高考公平問題，反而可能造成第三個(gè)更大的群體即流出地考生的利益受損，引發(fā)更大的不公平。完善高校招生名額分配方式和招生錄取辦法，教育利益的重新分配是無(wú)法回避的。比較合理地解決協(xié)調(diào)異地生與本地生升學(xué)利益矛盾的中期方案需要探索的是，完善招生名額（主要是中央部委屬大學(xué)和高水平大學(xué)）在全國(guó)不同省份之間的分配辦法，在尊重學(xué)校招生自主權(quán)的前提下，制定照顧弱勢(shì)地區(qū)和群體的政策，盡可能達(dá)到各方面都能接受的公平。

　　異地高考其實(shí)只是我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情中的多個(gè)“異地”系列之一，其他還有很多，如住房、醫(yī)療、社保、財(cái)政撥款等，牽一發(fā)而動(dòng)全身。我國(guó)新一輪的城鎮(zhèn)化即將開始，異地高考政策落地盡管不如許多人想象的那樣樂觀，但我們相信，這一政策既已啟動(dòng)，只要把握好改革的重點(diǎn)和節(jié)奏，不斷凝聚共識(shí)和完善政策方案，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，應(yīng)能成為撬動(dòng)戶籍制度和高考制度堅(jiān)冰的有力杠桿。

　?。ㄗ髡撸赫勊扇A，國(guó)家教育咨詢委員會(huì)委員；王　建，國(guó)家教育發(fā)展研究中心副研究員）