汪玉凱

      本輪行政體制改革，從理論上可以概括為以大部門制為外在形式、以轉(zhuǎn)變政府職能為本質(zhì)內(nèi)涵的政府公共治理變革。推進(jìn)行政體制改革，實質(zhì)上是一個根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展需要不斷調(diào)整上層建筑的過程，不可能畢其功于一役，應(yīng)堅持不斷探索、總結(jié)經(jīng)驗、循序漸進(jìn)、成熟先行。這里需要在思想認(rèn)識上解決好兩個關(guān)鍵問題：實行大部門制治理結(jié)構(gòu)，部門大小的邊界在哪里？實行大部門制組織結(jié)構(gòu)的前提條件是什么？

　　十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡稱“《方案》”）引起社會各界廣泛關(guān)注。把握本輪行政體制改革的主要特征，確立大部門制改革的正確理念，研究制定改革的推進(jìn)策略，對本輪乃至未來我國行政體制改革非常重要。

　　本輪行政體制改革的主要特征

　　作為改革開放以來第七次大的行政體制改革，本輪改革給人們最深的印象就是突出了轉(zhuǎn)變政府職能這個核心。《方案》內(nèi)涵深刻，主要有以下幾個顯著特征。

　　突出問題導(dǎo)向。把行政管理活動中存在的一些突出問題作為改革的優(yōu)先選項和切入點(diǎn)，這是《方案》的一個顯著特征。如食品藥品安全、人身健康以及大眾出行等民生問題，成為改革的重要切入點(diǎn)。從政府管理和服務(wù)的視角看，正是這些領(lǐng)域存在一些長期沒有解決好的老大難問題。比如在食品藥品監(jiān)管方面，長期存在監(jiān)管分散、多頭執(zhí)法、各自為政、部門利益等問題，引起社會的強(qiáng)烈不滿。這就需要從政府監(jiān)管的源頭上進(jìn)行整合，確立合理的監(jiān)管框架，構(gòu)建無縫隙的監(jiān)管體系?！斗桨浮窡o論在食品藥品監(jiān)管和海上執(zhí)法這兩個老大難領(lǐng)域，還是在大交通體系構(gòu)建方面，都邁出了實質(zhì)性步伐。

　　突出轉(zhuǎn)變政府職能這個核心。本輪行政體制改革的一個重要突破，就是圍繞黨的十八大報告確定的創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義這一轉(zhuǎn)變政府職能的總方向，制定了一系列簡政放權(quán)和深化行政審批制度改革的重大舉措。在放權(quán)方面，從發(fā)揮全社會的積極性和主動性出發(fā)，當(dāng)放則放，包括政府向市場放權(quán)、政府向社會放權(quán)以及政府向企業(yè)、公民個人放權(quán)等。與此同時，確立了凡是公民個人、法人等能夠自主決定的事項，凡是市場機(jī)制可以調(diào)節(jié)的事項以及社會組織可以替代的事項，都不應(yīng)設(shè)立行政許可和行政審批的原則。這在一定意義上為繼續(xù)深化行政審批制度改革指明了方向。在注重政府對外放權(quán)的同時，還強(qiáng)調(diào)了行政體系內(nèi)部中央向地方放權(quán)、上級向下級放權(quán)，減少中央部門對地方過多、過細(xì)的管理。這些改革絕不僅僅涉及被整合的機(jī)構(gòu)和部門，而是對所有政府部門都有普遍的指導(dǎo)意義。

　　突出構(gòu)建政府管理的基礎(chǔ)性制度。在構(gòu)建政府管理的基礎(chǔ)性制度、建立科學(xué)規(guī)范的政府職責(zé)體系方面，《方案》取得了實質(zhì)性進(jìn)展。比如，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，以更好地落實物權(quán)法規(guī)定，保障不動產(chǎn)交易安全，有效保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人的合法財產(chǎn)權(quán)；建立以公民身份證號碼和組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會信用代碼等制度，完善信息網(wǎng)絡(luò)、金融賬戶等實名登記制度和現(xiàn)金管理制度。建立這些基于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的基礎(chǔ)性制度，對提高我國政府管理水平和公共治理能力將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

　　突出整合。行政體制改革是一項巨大的系統(tǒng)工程。為構(gòu)建一個職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，本輪行政體制改革突出了整合：一方面，通過機(jī)構(gòu)整合，使政府的部門設(shè)置更加科學(xué)合理，比如組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，就是國務(wù)院組成部委之間的整合；將新聞出版總署、廣播電影電視總局的職責(zé)整合，組建國家新聞出版廣電總局，就是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的整合。另一方面，通過政府不同部門的職能整合，消除職能交叉、職能重疊、政出多門、多頭管理的痼疾。比如，除了整合食品藥品監(jiān)管和海上維權(quán)執(zhí)法職能，還整合了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的職責(zé)；整合了房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺、信用信息平臺，推動資源共享、效能提高。這些改革不僅有望從根本上規(guī)范一些重要領(lǐng)域的執(zhí)法和管理活動，而且為后續(xù)改革打下了基礎(chǔ)。

　　確立正確的大部門制改革理念

　　基于上面的分析，本輪行政體制改革從理論上可以概括為以大部門制為外在形式、以轉(zhuǎn)變政府職能為本質(zhì)內(nèi)涵的政府公共治理變革。這里實際上提出了兩個關(guān)鍵的理論問題：一是實行大部門制治理結(jié)構(gòu)，部門大小的邊界在哪里？二是實行大部門制組織結(jié)構(gòu)的前提條件是什么？深化行政體制改革，需要在思想認(rèn)識上解決好這兩個問題。

　　在大部門制治理結(jié)構(gòu)中，如何確定一個大部門的邊界？對現(xiàn)代政府治理來說，政府部門間的有效協(xié)作是一個永恒的主題，因為科學(xué)的分工協(xié)作是科學(xué)管理的基礎(chǔ)，也是公共治理必須遵循的準(zhǔn)則。從目前一些大國實行大部門制的情況看，其原則是將職能相近、業(yè)務(wù)雷同的事項盡量歸到一個部門管理，避免出現(xiàn)職能交叉重疊等弊端，然后通過決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相對分離，實行對公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。從我國的實際來看，政府部門設(shè)置應(yīng)避免部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，但不能一味地追求政府規(guī)模越小越好，或者政府部門設(shè)置越少越好，這既不現(xiàn)實，也不科學(xué)。從國際經(jīng)驗看，一個國家的政府規(guī)模與其承擔(dān)的公共事務(wù)職責(zé)相適應(yīng)，并能實現(xiàn)公共治理高效、民眾滿意，就是好政府。從這個意義上說，黨的十八大報告提出的“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”的服務(wù)型政府建設(shè)的理念和內(nèi)涵，是與國際公共治理基本價值取向一致的?！斗桨浮芬搀w現(xiàn)了這樣的理念。

　　從未來發(fā)展的視角看，大部門制改革需要確立三個前提：一是頂層權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理配置。理順大的權(quán)力關(guān)系格局，就會為順利推進(jìn)政府的大部門制改革創(chuàng)造重要的基礎(chǔ)性前提。二是減少政府對市場、社會的不必要干預(yù)。完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，需要避免過多的行政干預(yù)；同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國的社會組織初具規(guī)模，但政府依然管了很多不該管、管不了、也管不好的事，社會自身的管理功能沒有得到充分發(fā)揮。因此，需要明確政府與市場、社會的職責(zé)邊界。三是對政府過大權(quán)力的實質(zhì)性削減和下放。大部門制改革必須以轉(zhuǎn)變職能、大力推進(jìn)行政審批制度改革為前提。這與上面所說的政府權(quán)力邊界是息息相關(guān)的。只有把轉(zhuǎn)變政府職能放在突出位置，理順部門內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，取消不必要的行政許可、行政審批，從根本上約束政府過多、過大的管理權(quán)限，轉(zhuǎn)變政府職能才有基礎(chǔ)，實行大部門制改革才有意義。

　　《方案》在減少政府對市場、社會的不必要干預(yù)以及削減和下放政府過大權(quán)力方面，可以說出了重拳，推出了一系列重大舉措，體現(xiàn)了內(nèi)涵式改革的思路。

　　推進(jìn)行政體制改革的趨勢分析

　　推進(jìn)行政體制改革，實質(zhì)上是一個根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展需要不斷調(diào)整上層建筑的過程，不可能畢其功于一役，需要不斷探索、總結(jié)經(jīng)驗、積累共識，堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行。

　　首先，我國正處于改革深化、經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中，在短時間內(nèi)可行的選擇是針對政府管理面臨的一些突出問題進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，盡量減少政府組織結(jié)構(gòu)不合理對公共治理的負(fù)面影響?！斗桨浮返某雠_和實施是一個階段性進(jìn)展。

　　其次，相對定型的國務(wù)院大部門制的科學(xué)結(jié)構(gòu)，需要一個好的頂層設(shè)計，需要各方面形成共識。無論頂層設(shè)計還是形成共識，都是需要時間的。沒有深入的調(diào)查研究和充分的醞釀討論，很難達(dá)成這樣的共識。從這個意義上說，推進(jìn)大部門制改革應(yīng)該相對透明和公開，廣泛征求各方意見，少走彎路、少付成本。

　　再次，今后幾年在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，可以考慮繼續(xù)深入推進(jìn)大部門制改革調(diào)整，并與直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等的調(diào)整整體考慮，逐步使之法定化，相對穩(wěn)定。同時，注意保持政府核心組織架構(gòu)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免隨意性。對政府的直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)以及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的功能調(diào)整，可以考慮把直屬機(jī)構(gòu)更多地改造為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)決策和執(zhí)行的相對分離。

　?。ㄗ髡呦抵袊姓w制改革研究會副會長、國家行政學(xué)院教授）