李永忠

　　習(xí)近平同志在十八屆中紀(jì)委二次全會上強(qiáng)調(diào)，要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)反腐敗國家立法，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。加強(qiáng)反腐敗國家立法，是依法治國、依法執(zhí)政、制度反腐的題中之義，也是十八大依法治黨、保障廉潔政治的新要求。應(yīng)緊緊圍繞十八大確立的黨的建設(shè)主線，重新審視反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)現(xiàn)狀，加強(qiáng)反腐立法工作整體規(guī)劃。

　　現(xiàn)有法規(guī)制度體系難以打贏反腐敗戰(zhàn)爭

　　改革開放30多年來，我們已基本建成了中國特色的反腐倡廉制度體系。但現(xiàn)有的法規(guī)制度體系難以保證干部清正、政府清廉、政治清明。

　　一是戰(zhàn)略規(guī)劃上的制度反腐一直欠缺。鄧小平同志不止一次地從制度層面（主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)）一針見血地指出，我們犯各種錯誤的“總病根”是“權(quán)力過分集中”，并強(qiáng)調(diào)“制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了”?，F(xiàn)今，腐敗滋生蔓延的“總病根”，無疑還是“牛欄關(guān)貓”式的法規(guī)制度體系，權(quán)力脫離“籠子”導(dǎo)致大面積蛻變腐敗，直至“腐敗愈演愈烈”。以吏治腐敗為主征的權(quán)權(quán)交易發(fā)展為對執(zhí)政黨的公信力和生命力危害。

　　長期以來，我們不僅對中國歷史上反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)成果挖掘、整理和轉(zhuǎn)化不夠，而且對清廉指數(shù)高的國家和地區(qū)反腐

     倡廉法規(guī)制度成果學(xué)習(xí)、借鑒、汲取也不夠。從人性善、共產(chǎn)黨員道德高、無產(chǎn)階級素質(zhì)好等理想主義的思維定式中，進(jìn)行立法規(guī)劃和制度構(gòu)建，致使制度上的漏洞和風(fēng)險(xiǎn)仍大量存在，反腐敗的目標(biāo)紅線不斷壓低。

　　同時，反腐敗立法和制度構(gòu)建在一定程度上存在著追蹤腐敗現(xiàn)象或腐敗手段的誤區(qū)，使反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)如同“急診室”、“消防隊(duì)”，處于一種應(yīng)急和被動的狀態(tài)。制度成本過高，制度效能過低。如公款吃喝問題，黨中央、國務(wù)院及各省、市、自治區(qū)黨委和政府反復(fù)強(qiáng)調(diào),下發(fā)文件幾百個,制定的“不準(zhǔn)”多達(dá)千條。不僅始終未能根除，反而演變成“灰色腐敗”。

　　二是法制體系上的失衡性——重實(shí)體輕程序。改革開放以來，我們相對重視實(shí)體性法規(guī)制度的構(gòu)建，但程序性法規(guī)制度建設(shè)明顯滯后，制度體系失衡，導(dǎo)致空監(jiān)、虛監(jiān)、弱監(jiān)的問題大量存在。反腐敗立法工作和法規(guī)制度建設(shè)，習(xí)慣于將重點(diǎn)放在診治和矯正之上，偏重于追懲性、實(shí)體性制度，忽視程序性、防控性制度；偏重于工作成績的計(jì)算，忽視對工作程序的監(jiān)督；偏重于對公權(quán)力的行使保障，忽視對民權(quán)利的程序保障；偏重于腐敗行為的查處，忽視對職責(zé)權(quán)限的界定和自由裁量權(quán)的約束，無法切實(shí)保證法規(guī)制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因執(zhí)法者的看法和注意力的改變而改變。

　　三是制度效能上的有限性——決策力不足、公信力不高、保障力不強(qiáng)。一是制度的決策力不足。由于整體規(guī)劃不夠，加之封建崇權(quán)、拜權(quán)、怕權(quán)思想的深遠(yuǎn)影響，“人治”思維和現(xiàn)象盛行，監(jiān)督者不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，被監(jiān)督者不要監(jiān)督、不受監(jiān)督，有法不依、違法不究的情況時有發(fā)生，以言代法、以權(quán)壓制的現(xiàn)象大量存在。二是制度的公信力不高。由于制度設(shè)計(jì)不科學(xué)，或過于宏觀，過于籠統(tǒng)，尤其是關(guān)于執(zhí)行程序、違章責(zé)任追究等規(guī)定不多，對一些具體問題未界定或量化；或制度創(chuàng)建不夠謹(jǐn)慎和嚴(yán)肅，草率出臺，頻繁修改，致使制度的公信力大打折扣。同時，落實(shí)制度的責(zé)任制度、保障制度、再監(jiān)督制度也不健全，使一些本來很好的制度得不到貫徹執(zhí)行，未能發(fā)揮制度應(yīng)有的威力。三是制度的保障力不強(qiáng)。由于制度的決策力不足，公信力不強(qiáng)，制約了制度效能的發(fā)揮，特別是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)被置于執(zhí)行機(jī)關(guān)的統(tǒng)制范圍，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，始終處于同體監(jiān)督的空置、弱置境地，無法發(fā)揮監(jiān)督保障功能。

        反腐敗立法工作目標(biāo)是構(gòu)建制度鐵籠子

　　反腐敗立法工作必須以“權(quán)力過分集中”這個“總病根”為原點(diǎn)，以權(quán)力結(jié)構(gòu)改革為核心，構(gòu)建防治消極腐敗的制度鐵籠子。

　　一是加強(qiáng)反腐敗的戰(zhàn)略規(guī)劃，確立權(quán)力結(jié)構(gòu)改革原則。制度建設(shè)涉及黨和國家生活的各個方面，內(nèi)容十分豐富。但核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，即以權(quán)力結(jié)構(gòu)為核心的黨和國家制度改革問題。應(yīng)加強(qiáng)反腐敗立法工作的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，依據(jù)作為國家根本大法的憲法和作為黨內(nèi)最高規(guī)章的黨章，將權(quán)力結(jié)構(gòu)改革列入反腐敗國家立法五年規(guī)劃。厘清權(quán)力與權(quán)利的授受、制衡和回歸的關(guān)系，逐步建立起能夠很好體現(xiàn)社會主義本質(zhì)要求的反腐敗權(quán)力結(jié)構(gòu)，真正以制度之籠關(guān)住權(quán)力之虎。

　　二是提高制度耦合力，形成不敢腐、不能腐、不易腐的制度鐵籠子。應(yīng)把法規(guī)制度建設(shè)與政治體制改革結(jié)合起來，把健全淺層意義上的規(guī)章、守則與改革深層意義上的組織體系（即權(quán)力結(jié)構(gòu)）結(jié)合起來，把黨內(nèi)立法（黨內(nèi)決策程序、表決規(guī)程等）與國家立法（財(cái)產(chǎn)審報(bào)法、反腐敗法等）結(jié)合起來，把構(gòu)建不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制與不易腐的保障機(jī)制結(jié)合起來，做到反腐敗立法工作與改革開放和市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總體要求相適應(yīng)，與黨和國家制度改革的頂層設(shè)計(jì)相適應(yīng)，與黨的先進(jìn)性、純潔性建設(shè)的總體目標(biāo)相適應(yīng)，與防治消極腐敗危險(xiǎn)的總體部署相適應(yīng)，做到制度與制度之間相互銜接、相互配套，耦合力強(qiáng)、體系化程度高。

　　三是提高公眾參與力。反腐敗立法工作必須實(shí)行開門立法，注重發(fā)揮群眾在反腐倡廉和反腐敗法制建設(shè)中的深厚偉力，不能搞專業(yè)人員閉門造車式的立法，不能搞專門機(jī)構(gòu)單打獨(dú)斗式的建制。務(wù)必依靠群眾，轉(zhuǎn)換權(quán)力結(jié)構(gòu)，探索黨和國家制度改革的途徑和方法；依靠群眾，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和制度反腐，創(chuàng)新反腐倡廉法規(guī)制度體系；依靠反腐立法，調(diào)整權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，支持和保障人民當(dāng)家作主；依靠法規(guī)制度，改善黨群和干群關(guān)系，保持黨的先進(jìn)性和純潔性，維護(hù)黨的肌體健康。

　　（作者系中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長）