李 林

        近日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要“努力以法治凝聚改革共識”。這既是在貫徹落實(shí)十八大精神的新形勢下，對深化改革開放、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會和諧的新要求，也是在全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)法治中國的新起點(diǎn)上，對各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部提高運(yùn)用法治思維和法治方式能力的新要求。

　　1978年以來的改革開放，是實(shí)現(xiàn)國家強(qiáng)盛、民族復(fù)興和人民幸福的必由之路，是為實(shí)踐證明了的全國人民的最大共識之一。目前，中國的改革步入“深水區(qū)”，改革面臨的問題之多、困難之大、矛盾之復(fù)雜、認(rèn)識之不統(tǒng)一，前所未有。如何深化改革，尤其是深化重要領(lǐng)域、難點(diǎn)環(huán)節(jié)、重大利益調(diào)整等方面的體制改革，既是對執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、執(zhí)政能力、治國理政能力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是對中華民族的政治勇氣、政治智慧以及中國人民當(dāng)家作主能力的重大考驗(yàn)。這就需要我們以法治最大限度地凝聚改革的思想共識、價(jià)值共識、制度共識和行為共識，為深化改革奠定良好的法治基礎(chǔ)、提供重要的法治保障。

　　法治是凝聚改革共識的重要方式和途徑

　　從法治原理來講，恪守法治與深化改革總體上是統(tǒng)一的、一致的，但在某些方面也會有不統(tǒng)一、不一致的現(xiàn)象，尤其是一些地方和部門搞的“先行先試”的試驗(yàn)性改革，一些敢闖法律和政策“禁區(qū)”的探索性改革，一些涉及合法性的改革嘗試，必然會挑戰(zhàn)既有的法治秩序和法治權(quán)威，出現(xiàn)所謂“良性違法”等改革現(xiàn)象。

　　在這種情況下，尤其需要凝聚改革共識。一方面，全社會應(yīng)當(dāng)通過法治思維和法治方式盡可能達(dá)成為什么要改革、改革什么和怎樣改革的共識，從而為深化改革、突破改革難關(guān)提供充分的民意支持和合理性前提；另一方面，全社會與立法機(jī)關(guān)以及立法機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)努力達(dá)成改革共識，減少改革“個(gè)識”和反對意見，及時(shí)通過法定程序推進(jìn)相關(guān)法律的立改廢，從而為深化改革提供必要的法律依據(jù)與合法性保障。

　　更加重視發(fā)揮法治的引導(dǎo)功能和教化作用

　　法律作為普遍的社會行為規(guī)范，具有不可替代的指引、評價(jià)、預(yù)測和教育功能。法治包含自由、平等、公平、正義、民主、秩序、人權(quán)、尊嚴(yán)、和諧、文明等基本價(jià)值，包含人民主權(quán)、憲法法律至上、依法執(zhí)政、民主立法、依法行政、司法獨(dú)立、保障人權(quán)、制約權(quán)力等基本原則，包含有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究等基本要求。

　　融匯于中國特色社會主義法律體系之中的上述價(jià)值、原則和要求，通過依法治國和法治的全面實(shí)施，直接或間接地告訴人們中國改革的性質(zhì)、方向、原則、目標(biāo)、底線、邊界、方式等等，提示人們在改革過程中哪些合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)去依法爭取，哪些法定義務(wù)和責(zé)任應(yīng)當(dāng)自覺去承擔(dān)，哪些非法行為和方式應(yīng)當(dāng)避免，進(jìn)而為凝聚改革共識提供指引、提出要求。尤其是，平等、公正、財(cái)產(chǎn)、利益、權(quán)利等概念，在法律上大都有明確的含義和具體的內(nèi)容，在重大利益調(diào)整的改革過程中，人們表達(dá)或主張這些概念的相關(guān)訴求時(shí)，可以也應(yīng)當(dāng)遵從法治的指引，符合法律的規(guī)定，做出法律上的預(yù)測和評估，在法治的框架下求大同、存小異，努力達(dá)成改革共識，依法實(shí)現(xiàn)利益的最大化。

　　更加重視發(fā)揮實(shí)體法治“分配正義”的作用

　　法律是社會關(guān)系的調(diào)整器、社會利益的分配器、社會秩序的穩(wěn)定器。立法是人民意志的匯集和表達(dá)，立法的主要功能在于合理分配社會利益，調(diào)整社會利益關(guān)系。古希臘政治哲學(xué)家亞里士多德的正義論認(rèn)為，立法的本質(zhì)是分配正義，行政的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)正義，司法的本質(zhì)是校正正義。

　　推行實(shí)體法治的分配正義來凝聚改革共識，應(yīng)當(dāng)注意把握以下原則：

　　一是自由原則。立法所要分配的利益涉及全體人民、部分群眾或者某些群體時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取他們的意見、建議和訴求，尊重他們選擇自己利益的方式和結(jié)果，變立法的“為民作主”為“由民作主”，保障人民意志得以充分自由地表達(dá)。

　　二是兼顧原則。當(dāng)不同改革涉及的利益出現(xiàn)一定矛盾時(shí)，立法者的價(jià)值選擇應(yīng)當(dāng)兼顧平衡利益分配所涉及的各個(gè)方面。盡管其中應(yīng)當(dāng)有輕重、主次、先后之別，但都應(yīng)對各種利益給予合理的兼顧和平衡。

　　三是公正原則。立法者應(yīng)當(dāng)努力在價(jià)值選擇的方式和結(jié)果中給予公平地對待，既維護(hù)法治的形式公正，也維護(hù)法治的結(jié)果公正。

　　四是必要的差別原則。在價(jià)值選擇的分配中，如果確有充分而必要的理由，如為了國家安全而限制公民的某些自由，也可以適用差別對待的原則。但在保證最大多數(shù)人的最大利益的同時(shí)，要對利益受損的處于少數(shù)的一方予以適當(dāng)救濟(jì)。

　　只有通過法治對各種利益做出合法、公正、公平、合理的分配和處置，才有可能在法治的基礎(chǔ)上真正達(dá)成改革認(rèn)同，凝聚改革共識。

　　更加重視發(fā)揮程序法治的“游戲規(guī)則”作用

　　程序法治以程序過程為重心，注重協(xié)商博弈，強(qiáng)化司法作用，通過建構(gòu)和完善程序法律制度來實(shí)現(xiàn)法治國家、法治政府和法治社會的建設(shè)目標(biāo)。在一個(gè)不斷深化改革的多元利益的社會中，利益的沖突或者失衡在所難免。法治的功能，就是通過程序法治的游戲規(guī)則，把利益的沖突或者失衡控制在公平正義的范圍內(nèi)，使多元利益的結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)有序化。程序法治的游戲規(guī)則，例如民主公平參與、充分陳述意見、平等討論協(xié)商、辯論聽證論證規(guī)則、討價(jià)還價(jià)博弈、少數(shù)服從多數(shù)、無記名投票表決、公開透明監(jiān)督等等，都是游戲規(guī)則的重要內(nèi)容。

　　為了達(dá)成法治的目標(biāo)，需要通過科學(xué)民主的立法程序，充分發(fā)揚(yáng)民主，允許各個(gè)利益階層、利益群體和利害關(guān)系人參與到立法中來，有效表達(dá)他們對于改革的意見主張和利益訴求，同時(shí)傾聽他人的利益訴求和不同意見觀點(diǎn)，鼓勵(lì)各種社會力量和社會主體通過立法程序充分博弈，理性協(xié)商，相互妥協(xié)，達(dá)成共識，寫進(jìn)法律條文中。應(yīng)當(dāng)通過法定程序和法治方式，把對改革的各種意見訴求納入法治軌道進(jìn)行討論協(xié)商，鼓勵(lì)并保障改革涉及的各種主體能夠依法獲取相關(guān)資訊、了解相關(guān)意見、表達(dá)相關(guān)訴求、參與立法博弈、維護(hù)合法權(quán)益、凝聚改革共識。在利益博弈過程中，利益各方代表有時(shí)會相持不下、難以達(dá)成利益妥協(xié)或者讓步，在這種僵持的情況下，如果利害關(guān)系人認(rèn)同程序法治的規(guī)則，通過論證、聽證、協(xié)商、調(diào)解、仲裁最后是投票表決等方式，一般就能夠解決問題。如果仍然不能形成多數(shù)意見、達(dá)成改革共識，還可以選擇暫時(shí)擱置、冷處理或者繼續(xù)協(xié)商調(diào)解等方式。

　　更加注重培養(yǎng)各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力

　　中國的改革正步入“深水區(qū)”、進(jìn)入攻堅(jiān)期。矛盾凸顯如何妥善處理？利益多元如何實(shí)現(xiàn)公平？一個(gè)重要方面就是用法治思維認(rèn)識問題、用法治方式解決問題，以法治匯集改革民意、凝聚改革共識。在全面推進(jìn)依法治國的新形勢下，誰是以法治凝聚改革共識的責(zé)任主體？既不是一般百姓、企事業(yè)單位，也不是一般公職人員、基層機(jī)關(guān)組織，而主要是“各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部”。我們黨是執(zhí)政黨，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，堅(jiān)持依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政是建設(shè)法治中國對執(zhí)政黨的基本要求。

　　全面推進(jìn)依法治國，就要求我們黨領(lǐng)導(dǎo)立法、帶頭守法、保證執(zhí)法，切實(shí)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)；要求各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則，努力培養(yǎng)并不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式的執(zhí)政能力，努力掌握以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會和諧的執(zhí)政本領(lǐng)。尤其要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部努力弘揚(yáng)法治精神，樹立法治理念，培養(yǎng)法治能力，帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，帶頭以法治思維和法治方式、通過法治程序去凝聚全社會、全民族的改革共識，為深化改革、擴(kuò)大開放、促進(jìn)發(fā)展提供良好的法治環(huán)境和有力的法治保障。

　　（作者系中國社科院法學(xué)研究所所長）