關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明

——2013年3月10日在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上  

馬  凱

各位代表：

　　黨的十八大對深化行政體制改革提出了明確要求。根據(jù)黨中央部署，經(jīng)過深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見、反復比較論證，形成了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（草案）》。黨的十八屆二中全會審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，建議國務(wù)院將這個方案提交第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議?，F(xiàn)在我受國務(wù)院委托，就《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》向大會作說明，請予審議。

　　一、關(guān)于機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的必要性緊迫性

　　黨的十一屆三中全會以來，國務(wù)院機構(gòu)經(jīng)過六輪改革，形成了基本適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的組織架構(gòu)和職能體系。近五年來，國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉眯逻M展，行政審批制度改革繼續(xù)推進，宏觀調(diào)控體系逐步健全，市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能進一步加強，一些重要領(lǐng)域管理體制不斷完善，大部門制改革邁出重要步伐，政務(wù)公開和行政問責力度加大，依法行政取得新成效。通過不斷改革，我國行政體制逐步完善，為推動科學發(fā)展、促進社會和諧提供了有力保障。

　　同時，現(xiàn)行行政體制仍存在許多不適應(yīng)新形勢新任務(wù)要求的地方，國務(wù)院部門在職能定位、機構(gòu)設(shè)置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題。主要是：職能越位、缺位問題依然突出，不該管的管得過多，一些該管的又沒有管好；職責交叉、權(quán)責脫節(jié)、爭權(quán)諉責現(xiàn)象依然較多，行政效能不夠高；機構(gòu)設(shè)置不夠合理，一些領(lǐng)域機構(gòu)重疊、人浮于事問題依然存在；對行政權(quán)力的制約監(jiān)督機制不完善，不作為亂作為、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象尚未得到有效遏制。這些問題，需要通過深化體制改革、完善制度機制特別是職能轉(zhuǎn)變加以解決。

　　黨的十八大提出要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，黨的十七屆二中全會提出到２０２０年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。必須站在全局高度，以更大的政治勇氣和智慧，凝聚力量，攻堅克難，不失時機地推進國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變。

　　二、關(guān)于機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的指導思想和原則

　　深化國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，按照建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進機構(gòu)改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，為全面建成小康社會提供制度保障。

　　深化國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，必須堅持人民主體地位，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)；堅持解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，激發(fā)市場和社會活力；堅持精簡統(tǒng)一效能，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和職能配置；堅持創(chuàng)新制度機制和管理方式，提高政府管理服務(wù)能力；堅持強化對行政權(quán)力的制約監(jiān)督，確保政府按照法定權(quán)限和程序履行職責；堅持從我國現(xiàn)階段實際情況出發(fā)，與經(jīng)濟社會發(fā)展和改革開放進程相適應(yīng)。

　　這次改革，要以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，重在向市場、社會放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管。這項任務(wù)更加艱巨、更為復雜。

       三、關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革

　　建立中國特色社會主義行政體制，需要不斷探索，穩(wěn)中求進。國務(wù)院機構(gòu)改革相應(yīng)也有一個不斷深化的過程，既不能一蹴而就，也不能止步不前。這次改革，要充分利用各方面有利條件，堅定推進一些重點領(lǐng)域的機構(gòu)調(diào)整；同時要充分考慮當前經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的復雜形勢和各種風險挑戰(zhàn)，保持國務(wù)院機構(gòu)總體相對穩(wěn)定。對有些長期存在、社會高度關(guān)注的問題，通過職能調(diào)整解決，或適時通過必要的機構(gòu)調(diào)整解決。

　　改革的重點是，緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責關(guān)系，穩(wěn)步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構(gòu)。具體內(nèi)容是：

　?。ㄒ唬嵭需F路政企分開，完善綜合交通運輸體系。近些年，鐵路實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，保障了國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行和人民生產(chǎn)生活需要，但也存在政企不分、與其他交通運輸方式銜接不暢等問題。為推動鐵路建設(shè)和運營健康可持續(xù)發(fā)展，保障鐵路運營秩序和安全，充分發(fā)揮各種交通運輸方式的整體優(yōu)勢和組合效率，有必要實行鐵路政企分開，加快推進綜合交通運輸體系建設(shè)。

　　《方案》提出，將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部。交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進綜合交通運輸體系建設(shè)。組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責，負責擬訂鐵路技術(shù)標準，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業(yè)職責，負責鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運輸業(yè)務(wù)，承擔專運、特運任務(wù)，負責鐵路建設(shè)，承擔鐵路安全生產(chǎn)主體責任等。不再保留鐵道部。

　　考慮到鐵路仍處于建設(shè)發(fā)展重要時期，同時承擔很多公益性任務(wù)，《方案》提出，國家繼續(xù)支持鐵路建設(shè)發(fā)展，加快推進鐵路投融資體制改革和運價改革，建立健全規(guī)范的公益性線路和運輸補貼機制。同時，繼續(xù)深化鐵路企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　改革后，中國鐵路總公司統(tǒng)一調(diào)度指揮鐵路運輸，實行全路集中統(tǒng)一管理，確保鐵路運營秩序和安全，確保重要運輸任務(wù)完成，不斷提高管理水平，為人民群眾提供安全、便捷、優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

　?。ǘ┙M建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，提高出生人口素質(zhì)和人民健康水平。我國實行計劃生育以來，計劃生育事業(yè)取得歷史性成就，有效緩解了人口對資源環(huán)境的壓力。近年來，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得顯著成績。當前，計劃生育工作需要在繼續(xù)穩(wěn)定低生育水平基礎(chǔ)上更加注重提高出生人口素質(zhì)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平也需要不斷提高。為更好地堅持計劃生育的基本國策，加強醫(yī)療衛(wèi)生工作，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，優(yōu)化配置醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)資源，提高出生人口素質(zhì)和人民健康水平，《方案》提出，將衛(wèi)生部的職責、人口計生委的計劃生育管理和服務(wù)職責整合，組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。主要職責是，統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)資源配置，組織制定國家基本藥物制度，擬訂計劃生育政策，監(jiān)督管理公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)，負責計劃生育管理和服務(wù)工作等。同時，將人口計生委的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責劃入發(fā)展改革委。國家中醫(yī)藥管理局由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會管理。不再保留衛(wèi)生部、人口計生委。

　　改革后，堅持和完善計劃生育政策，要繼續(xù)堅持計劃生育黨政一把手負總責，繼續(xù)實施計劃生育一票否決制。國家衛(wèi)生和計劃生育委員會要高度重視計劃生育工作，合理設(shè)置相關(guān)機構(gòu)，充實工作力量，確保這項工作得到加強。地方各級政府要繼續(xù)加強計劃生育管理和服務(wù)工作，嚴格執(zhí)行各項計劃生育政策，確保責任到位、措施到位、投入到位、落實到位。

　?。ㄈ┙M建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，提高食品藥品安全質(zhì)量水平。當前，人民群眾對食品安全問題高度關(guān)注，對藥品的安全性和有效性也提出更高要求?，F(xiàn)行食品安全監(jiān)督管理體制，既有重復監(jiān)管，又有監(jiān)管“盲點”，不利于責任落實。藥品監(jiān)督管理能力也需要加強。為進一步提高食品藥品監(jiān)督管理水平，有必要推進有關(guān)機構(gòu)和職責整合，對食品藥品實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。

　　《方案》提出，將食品安全辦的職責、食品藥品監(jiān)管局的職責、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。主要職責是，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。保留國務(wù)院食品安全委員會，具體工作由食品藥品監(jiān)管總局承擔。食品藥品監(jiān)管總局加掛國務(wù)院食品安全委員會辦公室牌子。不再保留食品藥品監(jiān)管局和單設(shè)的食品安全辦。

　　為做好食品安全監(jiān)督管理銜接，明確責任，《方案》提出，新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。將商務(wù)部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責劃入農(nóng)業(yè)部。

　　改革后，食品藥品監(jiān)督管理部門要轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理方式，充分發(fā)揮市場機制、行業(yè)自律和社會監(jiān)督作用，建立讓生產(chǎn)經(jīng)營者真正成為食品藥品安全第一責任人的有效機制，充實加強基層監(jiān)管力量，切實落實監(jiān)管責任，不斷提高食品藥品安全質(zhì)量水平。

　?。ㄋ模┙M建國家新聞出版廣播電影電視總局，促進新聞出版廣播影視業(yè)繁榮發(fā)展。為進一步推進文化體制改革，統(tǒng)籌新聞出版廣播影視資源，《方案》提出，將新聞出版總署、廣電總局的職責整合，組建國家新聞出版廣播電影電視總局。主要職責是，統(tǒng)籌規(guī)劃新聞出版廣播電影電視事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，監(jiān)督管理新聞出版廣播影視機構(gòu)和業(yè)務(wù)以及出版物、廣播影視節(jié)目的內(nèi)容和質(zhì)量，負責著作權(quán)管理等。國家新聞出版廣播電影電視總局加掛國家版權(quán)局牌子。不再保留廣電總局、新聞出版總署。

　?。ㄎ澹┲匦陆M建國家海洋局，推進海上統(tǒng)一執(zhí)法。現(xiàn)行海上執(zhí)法力量分散，重復檢查、重復建設(shè)問題突出，執(zhí)法效能不高，維權(quán)能力不足。為加強海洋資源保護和合理利用，維護國家海洋權(quán)益，有必要整合海上執(zhí)法力量。

　　《方案》提出，將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。主要職責是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導。

　　為加強海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，《方案》提出，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項。國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。

　?。┲匦陆M建國家能源局，完善能源監(jiān)督管理體制。上一輪改革，為加強能源管理，組建了發(fā)展改革委管理的國家能源局，實際效果良好。為統(tǒng)籌推進能源發(fā)展和改革，加強能源監(jiān)督管理，《方案》提出，將現(xiàn)國家能源局、電監(jiān)會的職責整合，重新組建國家能源局。主要職責是，擬訂并組織實施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負責能源監(jiān)督管理等。不再保留電監(jiān)會。改革后，國家能源局繼續(xù)由發(fā)展改革委管理。發(fā)展改革委主要是做好國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃與能源規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。

　　這次改革，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少４個，其中組成部門減少２個，副部級機構(gòu)增減相抵數(shù)量不變。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門２５個。

　　總的看，這次機構(gòu)改革針對性比較強，力度比較大，在一些重要領(lǐng)域取得突破，解決了一些事關(guān)重大、社會關(guān)注的難點問題，對經(jīng)濟社會發(fā)展將產(chǎn)生深遠影響。這次機構(gòu)改革是同職能轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合、同步推進的，許多問題通過職能轉(zhuǎn)變來解決，比單純的機構(gòu)調(diào)整更有意義。國務(wù)院機構(gòu)改革是一個過程，今后隨著實踐的發(fā)展還將不斷推進。

　　各位代表，按上述方案，新組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，不再保留鐵道部、衛(wèi)生部、國家人口和計劃生育委員會。根據(jù)國務(wù)院組織法規(guī)定，這些機構(gòu)的調(diào)整和國務(wù)院組成部門的設(shè)置，請予審議。

　　組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣播電影電視總局、國家鐵路局，重新組建國家海洋局、國家能源局，以及國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)和其他機構(gòu)的調(diào)整和設(shè)置，根據(jù)國務(wù)院組織法規(guī)定，將由新組成的國務(wù)院審查批準。

       四、關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變

　　政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心。這次國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，要按照政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變的要求，適應(yīng)加強市場監(jiān)管、提供基本社會保障的需要，推進職能轉(zhuǎn)移，著力解決政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用；推進職能下放，著力解決國務(wù)院部門管得過多過細問題，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性；推進職能整合，著力解決職責交叉、推諉扯皮問題，提高行政效能；推進職能加強，著力解決國務(wù)院部門抓大事管宏觀不夠問題，改善和加強宏觀管理，注重完善制度機制。通過推動職能轉(zhuǎn)變，加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機構(gòu)職能體系，真正做到該管的管住管好，不該管的不管不干預(yù)，切實提高政府管理科學化水平。

　　《方案》針對國務(wù)院機構(gòu)職能存在的突出問題，從六個方面提出措施，明確了職能轉(zhuǎn)變的方向、原則和重點。

　　（一）充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，該由市場發(fā)揮作用的應(yīng)交給市場，上項目、做投資要更多由企業(yè)自主決策。目前，市場準入和就業(yè)門檻較高，企業(yè)和個人辦事難、成本高的問題比較突出。為從體制機制上最大限度地給各類市場主體松綁，激發(fā)企業(yè)和個人創(chuàng)業(yè)的積極性，《方案》提出：一是減少投資項目審批，最大限度地縮小審批、核準、備案范圍，切實落實企業(yè)和個人投資自主權(quán)。對確需審批、核準、備案的項目，要簡化程序、限時辦結(jié)。同時，為避免重復投資和無序競爭，強調(diào)要加強土地使用、能源消耗、污染排放等管理，發(fā)揮法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策的約束和引導作用。二是減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項，按照行政審批制度改革原則，最大限度地減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動和產(chǎn)品物品的許可，最大限度地減少對各類機構(gòu)及其活動的認定等非許可審批。三是減少資質(zhì)資格許可，對不符合行政許可法規(guī)定的，一律予以取消；按規(guī)定需要對企業(yè)事業(yè)單位和個人進行水平評價的，改由有關(guān)行業(yè)協(xié)會、學會具體認定。四是減少行政事業(yè)性收費，取消不合法不合理的行政事業(yè)性收費和政府性基金項目，降低收費標準，建立健全政府非稅收入管理制度。五是逐步改革工商登記制度，將“先證后照”改為“先照后證”，并將注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，放寬工商登記其他條件。改革后，各有關(guān)部門要大力推進商務(wù)誠信建設(shè)，加強對市場主體、市場活動監(jiān)督管理，切實做到“寬進嚴管”。為嚴格控制新設(shè)行政審批項目，防止邊減邊增，今后一般不新設(shè)許可，因特殊需要確需新設(shè)的，必須嚴格遵守行政許可法的規(guī)定，加強合法性、必要性和合理性審查論證，同時抓緊規(guī)范非許可審批項目的設(shè)定和實施。

　?。ǘ└冒l(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。黨的十八大提出，中國特色社會主義是億萬人民自己的事業(yè)，要最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)。讓人民群眾依法通過社會組織實行自我管理、自我服務(wù)和參與社會事務(wù)管理，有利于更好地發(fā)揮人民主人翁精神，推動社會和諧發(fā)展。目前，我國社會組織既培育發(fā)展不足，又規(guī)范管理不夠。主要是，成立社會組織的門檻過高，社會組織未經(jīng)登記開展活動較為普遍，一些社會組織行政化傾向明顯，現(xiàn)行管理制度不適應(yīng)社會組織規(guī)范發(fā)展需要。為加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，根據(jù)黨的十八大精神和中央有關(guān)規(guī)定，《方案》提出，改革社會組織管理制度：一是逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，引入競爭機制，探索一業(yè)多會，以改變行業(yè)協(xié)會商會行政化傾向，增強其自主性和活力。二是重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。民政部門要依法加強登記審查和監(jiān)督管理，切實履行責任。考慮到政治法律類、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機構(gòu)的情況比較復雜，成立這些社會組織，在申請登記前，仍需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意。三是堅持一手抓積極引導發(fā)展、一手抓嚴格依法管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，健全管理制度，推動社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進社會組織健康有序發(fā)展。

　?。ㄈ┏浞职l(fā)揮中央和地方兩個積極性。我國地域遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，國務(wù)院部門管得過多過細，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主動開展工作。為更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，《方案》提出：一是下放投資審批事項，對已列入國家有關(guān)規(guī)劃需要審批的項目，除特定情況和需要總量控制的外，在按行政審批制度改革原則減少審批后，一律由地方政府審批；對國家扶持地方的一些項目，國務(wù)院部門只確定投資方向、原則和標準，具體由地方政府安排。地方政府也要按照這一精神，大幅度減少投資項目審批，進一步優(yōu)化投資環(huán)境。二是下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項。凡直接面向基層、量大面廣或由地方實施更方便有效的生產(chǎn)經(jīng)營活動審批，一律下放地方。三是減少專項轉(zhuǎn)移支付，大幅度減少、合并中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，將適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目審批和資金分配工作下放地方，為地方政府更好地履行職能提供財力保障。改革后，地方政府要增強大局意識，更好地肩負起嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)和宏觀政策的責任，國務(wù)院部門要加強監(jiān)督管理，確保有令必行、有禁必止。在下放過程中，要避免發(fā)生一放就亂、一亂就收的問題。同時，依照有關(guān)法律規(guī)定，當發(fā)生嚴重影響國民經(jīng)濟正常運行的緊急情況時，國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的主管部門可以采取保障、控制等必要的應(yīng)急措施。

　?。ㄋ模﹥?yōu)化職能配置。目前，國務(wù)院部門職責分工不盡合理，存在不少職責交叉、分散問題，有的長期得不到解決，嚴重影響行政效率和政府權(quán)威。為進一步理順部門職責關(guān)系，實現(xiàn)資源共享，最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門相同或相似的職責，《方案》提出三個方面的整合重點：一是按照同一件事由一個部門負責的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責，整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的職責等，分別由一個部門承擔。二是整合業(yè)務(wù)相同或相近的檢驗、檢測、認證機構(gòu)，解決這些機構(gòu)過于分散、活力不強的問題。三是整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺、信用信息平臺，推動資源共享、提高效能。對其他職責交叉、分散問題，也要按照上述原則整合解決。

　　（五）改善和加強宏觀管理。目前，國務(wù)院部門忙于事務(wù)性工作多，宏觀管理職能還需要進一步加強。據(jù)此，《方案》提出：一是強化發(fā)展規(guī)劃制訂、經(jīng)濟發(fā)展趨勢研判、制度機制設(shè)計、全局性事項統(tǒng)籌管理、體制改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職能。完善宏觀調(diào)控體系，強化宏觀調(diào)控措施的權(quán)威性和有效性，維護法制統(tǒng)一、政令暢通。消除地區(qū)封鎖，打破行業(yè)壟斷，維護全國市場的統(tǒng)一開放、公平誠信、競爭有序。二是加強社會管理能力建設(shè)，創(chuàng)新社會管理方式。公平對待社會力量提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、群眾健身、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)，加大政府購買服務(wù)力度。三是國務(wù)院各部門必須加強自身改革，大力推進本系統(tǒng)改革。對已明確的改革職責必須堅決履行，對已確定的改革任務(wù)必須堅決完成，對已出臺的改革措施必須堅決落實。至于完善體制改革協(xié)調(diào)機制問題，由于涉及經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制等方方面面，下一步，需要進一步聽取各方面意見后統(tǒng)籌考慮。

　?。┘訌娭贫冉ㄔO(shè)和依法行政。建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，提高政府依法行政水平，需要把治國理念轉(zhuǎn)化為制度體制機制，加強事關(guān)長遠的制度機制整體設(shè)計，加快法治政府建設(shè)。據(jù)此，《方案》提出：一是加強基礎(chǔ)性制度建設(shè)。建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，以更好地落實物權(quán)法規(guī)定，保障不動產(chǎn)交易安全，有效保護不動產(chǎn)權(quán)利人的合法財產(chǎn)權(quán)。建立以公民身份證號碼和組織機構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會信用代碼等制度，從制度上加強和創(chuàng)新社會管理，并為預(yù)防和懲治腐敗夯實基礎(chǔ)。二是加強依法行政。完善依法行政的制度，提高制度質(zhì)量。健全科學民主依法決策機制，建立決策后評估和糾錯制度。嚴格依照法定權(quán)限和程序履行職責，確保法律、行政法規(guī)有效執(zhí)行。深化政務(wù)公開，建立健全各項監(jiān)督制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力。

　　憲法和法律是政府工作的根本準則。全面落實依法治國基本方略、推進依法行政，國務(wù)院和國務(wù)院各部門肩負著重要責任。要帶頭維護憲法法律權(quán)威，善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定。要以政府帶頭守法、嚴格執(zhí)法，引導、教育、督促公民、法人和其他組織依法經(jīng)營依法辦事。

       五、關(guān)于改革方案的組織實施

　　《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》經(jīng)十二屆全國人大一次會議審議通過后，國務(wù)院將對改革實施作出部署，建立工作機制，制定配套措施，排出時間表，逐項抓好落實。抓緊完成新組建部門的“三定”工作，綜合設(shè)置部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，嚴格控制人員編制和領(lǐng)導職數(shù)。對實施改革方案需要修改法律的，國務(wù)院將抓緊提出有關(guān)法律修正案草案，依法提請全國人大常委會審議，同時抓緊修改有關(guān)行政法規(guī)。

　　各地區(qū)要按照中央部署和要求，深化行政體制改革，把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置，充分發(fā)揮市場機制的作用，更好發(fā)揮社會組織和基層群眾性自治組織的作用，著力加強市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，切實維護市場秩序和社會和諧穩(wěn)定。為給地方機構(gòu)改革探索留下余地，地方機構(gòu)設(shè)置不要求完全上下對口。

　　各部門要充分認識這次改革的重要意義。涉及機構(gòu)變動的部門，要服從大局，確保機構(gòu)、職責、隊伍和裝備等按要求及時調(diào)整到位，確保人心不散、隊伍不亂、工作不斷。這次改革突出了職能轉(zhuǎn)變，各部門都要在一定期限內(nèi)完成職能轉(zhuǎn)變各項任務(wù)，該取消的必須取消，該下放的必須下放，該整合的必須整合，該加強的切實加強，確保職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤嵸|(zhì)性進展。各部門要加強公務(wù)員隊伍建設(shè)和政風建設(shè)，適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變的新要求，創(chuàng)新管理觀念，改進工作方式，轉(zhuǎn)變工作作風，糾正“門難進、臉難看、事難辦”的官僚衙門習氣，提高工作效率和服務(wù)水平，提高政府公信力和執(zhí)行力。

　　各地區(qū)各部門要切實加強領(lǐng)導，主要領(lǐng)導同志親自負責，把這項改革的實施工作擺在重要位置。要充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導核心作用，加強思想政治工作，正確引導輿論，嚴肅改革紀律，確保干部隊伍思想穩(wěn)定，確保各項工作平穩(wěn)有序，確保改革順利進行。

　　各位代表，讓我們高舉中國特色社會主義偉大旗幟，緊密團結(jié)在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，不斷解放思想，銳意進取，開拓創(chuàng)新，為奪取全面建成小康社會新勝利而奮斗。