許耀桐

      從2002年以來，中國的行政體制改革又走過了十年里程。十年來，黨中央和國務(wù)院高度重視行政體制改革，十六大、十七大兩次黨代會報(bào)告和歷年政府工作報(bào)告，都對行政體制改革作出重要論述，強(qiáng)調(diào)“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”，要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。正因?yàn)橛辛它h的正確領(lǐng)導(dǎo)和政府的有力實(shí)施，持續(xù)地推動(dòng)了行政體制改革的發(fā)展，十年間走出了一條堅(jiān)實(shí)而又寬廣的行政體制改革之路。回顧十年，行政體制改革理論與實(shí)踐的創(chuàng)新成果，主要集中于以下10個(gè)方面：

      1．加快轉(zhuǎn)變政府職能

      十六大以來的十年，中國行政體制改革始終把進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能放在首位，提出了加快推進(jìn)“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”的“四分開”，目的在于按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，解決一些政府部門仍然在管許多不該管、管不了也管不好的事。為了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，政府不斷落實(shí)“三位轉(zhuǎn)換”，即：凡是政府職能“越位”的應(yīng)當(dāng)“退位”，把由政府管過頭的不該由政府管理的事項(xiàng)堅(jiān)決移交出去；凡是政府職能“錯(cuò)位”的應(yīng)當(dāng)“正位”，按照一件事情原則上由一個(gè)部門管理和權(quán)責(zé)一致的原則，解決上級政府“權(quán)大責(zé)小”、下級政府“權(quán)小責(zé)大”以及財(cái)權(quán)事權(quán)不對稱等問題；凡是政府職能“缺位”的應(yīng)當(dāng)“補(bǔ)位”，屬于社會公共領(lǐng)域的事務(wù)，公民、社會組織和市場不能解決的，政府必須努力解決，且要堅(jiān)決管住管好。在“三位轉(zhuǎn)換”之下，政府通過推進(jìn)財(cái)稅、投資、金融等方面改革，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用顯著增強(qiáng)，通過規(guī)范行政權(quán)力和行政行為，依法對市場主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，完善市場運(yùn)行規(guī)則，維護(hù)公平競爭的市場秩序；通過大力加強(qiáng)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，積極履行社會管理和公共服務(wù)的職能明顯增強(qiáng)；通過規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會等市場中介組織和社會組織，加快培育市場中介組織和社會組織，使市場中介組織和社會組織能承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移出來的專業(yè)性、技術(shù)性職能。

      2. 積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革

      十六大以來的十年，先后于2003年和2008年兩次進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)十六大提出的“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能”和十七大提出的“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的要求，兩次政府機(jī)構(gòu)改革逐步建立了以宏觀調(diào)控部門、市場監(jiān)管部門、社會管理和公共服務(wù)部門為主體的政府機(jī)構(gòu)框架，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)體系趨于合理。特別是2008年進(jìn)行的自改革開放以來的第六次機(jī)構(gòu)改革，有了新的突破和亮點(diǎn)，突出了“大部門體制改革”和“權(quán)力相互制約協(xié)調(diào)”的特色，國務(wù)院首次推出了新建的5個(gè)大部，成功地邁出了一步。大部門體制改革在地方更有明顯的突破和優(yōu)勢，例如，廣東的深圳和順德，實(shí)現(xiàn)了政府部門整體性的變革重構(gòu)。深圳在大部門體制改革前原有46個(gè)政府機(jī)構(gòu)，改革后設(shè)置31個(gè)，減少15個(gè)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)精簡幅度達(dá)到了1/3；順德的大部門體制改革將原來41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)減少為16個(gè)，其機(jī)構(gòu)精簡幅度則達(dá)到近2/3。更重要的是，深圳和順德的大部門體制改革，都形成和落實(shí)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

      3．努力建設(shè)服務(wù)型政府

      建設(shè)服務(wù)型政府，是十年來中國共產(chǎn)黨作出的關(guān)于行政體制改革的一個(gè)重大決策。2004年2月1日，溫家寶總理在中央黨校的講話中首次提出“要建設(shè)服務(wù)型的政府”；2004年2月21日，在人大會上溫總理又提出：“努力建設(shè)服務(wù)型政府，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務(wù)。”2005年3月5日，“努力建設(shè)服務(wù)型政府”寫入了本年度政府工作報(bào)告中。 2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《決定》對構(gòu)建社會主義和諧社會作出了全面部署，其中明確要求“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能”。由此可見，建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)上升為黨和國家的意志，納入到國家建設(shè)的總方針、總目標(biāo)的軌道上來，成為各級政府加強(qiáng)改革和自身建設(shè)的奮斗目標(biāo)和努力方向。2008年3月21日召開的國務(wù)院第一次全體會議通過的《國務(wù)院工作規(guī)則》指出，“努力建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府”，進(jìn)一步明確了服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵。服務(wù)型政府要全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，完善公共政策，健全公共服務(wù)體系，增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，使政府成為人民滿意的政府。

      4．深化行政審批制度改革

      行政審批制度改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，是民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。自2001年行政審批改革全面啟動(dòng)后，十年來我國對原有須經(jīng)政府審批的3600多項(xiàng)行政審批項(xiàng)目已先后進(jìn)行了六次改革。最近的一次是2012年8月22日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定取消和調(diào)整314項(xiàng)部門行政審批項(xiàng)目，其中取消184項(xiàng)、下放117項(xiàng)、合并13項(xiàng)，使中央層面十年來共取消和調(diào)整的行政審批項(xiàng)目達(dá)2497項(xiàng)，占原有總數(shù)的69.3％。在取消、調(diào)整行政審批項(xiàng)目的同時(shí)，對國務(wù)院部門擬新設(shè)的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。十七大以來，行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會議辦公室對40多部法律、行政法規(guī)起草修訂過程中涉及的60多項(xiàng)擬新設(shè)或調(diào)整的行政審批項(xiàng)目提出了明確的審核意見。一些地方也加強(qiáng)了對擬新設(shè)行政審批項(xiàng)目的審核把關(guān)，目前已初步建立了比較完善的新設(shè)行政審批項(xiàng)目審查論證機(jī)制。十年來，為指導(dǎo)和規(guī)范行政審批制度改革工作，國家先后制定了40多個(gè)政策規(guī)定和相關(guān)文件，使改革工作有章可循。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國已建立行政審批配套制度8000余項(xiàng)。目前，以行政許可法為核心，有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章相配套的行政審批法規(guī)制度體系已基本建立。十年來，中國政府規(guī)范行政審批行為，強(qiáng)化行政審批監(jiān)督制約機(jī)制，各地已陸續(xù)建立政務(wù)服務(wù)中心2800多個(gè)，省、市、縣、鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)體系基本形成。全國31個(gè)省（區(qū)、市）都不同程度地開展了電子監(jiān)察工作，浙江、湖南、江西、廣東、廣西、貴州等地實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察。

      5．提高政府信息公開性

      2007年4月24日《中華人民共和國政府信息公開條例》公布，并于2008年5月1日起施行?！稐l例》確立了“公開是原則，保密是特例”的理念，首次從法律上對政府信息公開做了明確規(guī)定,使廣大群眾對行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限、辦事程序、辦事結(jié)果、監(jiān)督方式等信息能夠一目了然,保障了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。隨著這一法規(guī)的貫徹和實(shí)施，中共中央和國務(wù)院又多次發(fā)文，要求大力推行政務(wù)公開，完善政府新聞發(fā)布制度和信息公布制度，提高工作透明度和辦事效率。目前，我國各級政府都建立了政府門戶網(wǎng)站并通過政府門戶網(wǎng)站以及其他形式，強(qiáng)化政務(wù)公開，實(shí)行陽光行政。2011年，90多個(gè)中央部門公布了部門預(yù)算和決算，人們普遍關(guān)心的“三公經(jīng)費(fèi)”也得到公開。此外，各級政府十分重視立法聽證、價(jià)格聽證、決策聽證等形式，問政于民、問需于民、問計(jì)于民，傾聽民情民意。目前，政府各部門舉行公共事務(wù)聽證會已經(jīng)常態(tài)化，并將人民的滿意程度作為政府評價(jià)的重要指標(biāo)。加大政府信息公開力度，推進(jìn)陽光下的公共行政，建設(shè)透明政府，已經(jīng)成為促進(jìn)政府良治的重要戰(zhàn)略資源，為公民參與和政府評價(jià)、取信于民，提供了基礎(chǔ)性的信息資源。陽光是最好的消毒劑，是促進(jìn)政府敬業(yè)和防治腐敗的一劑良藥。

      6．探索省直管縣（市）體制

      地方政府層級設(shè)置過多，容易降低行政效率，增加行政成本，造成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。為此，2005年6月溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會議上指出：“要改革縣鄉(xiāng)財(cái)政的管理方式，具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省管縣’的改革試點(diǎn)。”黨的十六屆五中全會提出要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級，條件成熟的地區(qū)可以實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制。2006年《國家第十一個(gè)五年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃》提出要“理順省級以下財(cái)政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制。”逐步將地方政府層級從四級制縮減為三級制，促進(jìn)地方治理結(jié)構(gòu)扁平化。目前，在全國選擇一些縣（市）實(shí)行財(cái)政上“省直管縣”試點(diǎn)的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個(gè)省份以及北京、上海、天津、重慶等4個(gè)直轄市共22個(gè)省級地區(qū)，其中，由安徽省政府決定進(jìn)行“省直管縣”的試點(diǎn)最多，有寧國市、桐城市、無為縣、霍山縣、歙縣、來安縣、渦陽縣、懷遠(yuǎn)縣、界首市、天長市等12個(gè)縣（市）。全國還有一些地方同時(shí)進(jìn)行了行政上的“省直管縣”改革試點(diǎn)。

      7．構(gòu)建政府應(yīng)急管理體系

      十年來信息傳播革命的加速發(fā)展，客觀上要求提高政府治理的回應(yīng)性(Government Responsiveness)和應(yīng)急處理能力。在傳統(tǒng)媒體時(shí)代，突發(fā)性的危機(jī)事件發(fā)生后，由于信息傳遞受到節(jié)制，可以確保行政部門在社會尚不知情的情況下提前獲得信息。行政部門有充裕的時(shí)間進(jìn)行應(yīng)急處理，待事件處理完畢后再向社會發(fā)布消息。而現(xiàn)在，信息技術(shù)革命使得社會公眾與政府同步獲得重要和突發(fā)事件資訊，這使得各級政府不能懈怠拖延，否則就可能面臨被動(dòng)局面乃至官員引咎辭職。著力建設(shè)政府應(yīng)急管理體系，就是要提升政府對社會呼聲和突發(fā)事件的反應(yīng)、駕馭和處理能力。對于重大突發(fā)性的公共事件，要在第一時(shí)間報(bào)告行政首長和相關(guān)部門，確保政府部門能在第一時(shí)間獲得信息，并在第一時(shí)間作出回應(yīng)。對于突發(fā)性和危機(jī)性的公共事件，各級政府及其部門都需要制定應(yīng)急預(yù)案。2006年1月8日國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，并陸續(xù)形成25項(xiàng)國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、80項(xiàng)國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案和地方31個(gè)省、區(qū)、市的總體預(yù)案。地方應(yīng)急預(yù)案具體包括：省級人民政府的突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案；各市（地）、縣（市）人民政府及其基層政權(quán)組織的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案等。至此，全國應(yīng)急預(yù)案體系初步建立，分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制機(jī)制已經(jīng)形成，各級政府處置突發(fā)事件、保障公共安全的能力進(jìn)一步提高。

      8．推進(jìn)事業(yè)單位分類改革

      我國現(xiàn)有事業(yè)單位126萬個(gè)，3100多萬正式職工，1000多萬離退休人員，總共4000多萬人，完全由政府負(fù)擔(dān)。一些事業(yè)單位功能定位不清、政事不分、事企不分、機(jī)制不活，國家支持公益服務(wù)的政策還不夠完善。這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過推進(jìn)事業(yè)單位改革加以解決。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措。2011年3月，中共中央和國務(wù)院頒布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，明確指出要對現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行全面清理，依據(jù)其社會功能把現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事公益服務(wù)和從事經(jīng)營活動(dòng)三類。同時(shí)，根據(jù)職能任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式，將公益服務(wù)單位進(jìn)一步細(xì)分為公益一類和公益二類，確保其公益屬性和生機(jī)活力。按照這樣科學(xué)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，今后，屬于行政職能的將來要轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，屬于經(jīng)營活動(dòng)的要轉(zhuǎn)為企業(yè)，屬于公益服務(wù)性質(zhì)的才保留作為事業(yè)單位?，F(xiàn)在，事業(yè)單位整體改革方案已經(jīng)形成，擬在2011—2015年五年間，完成事業(yè)單位分類，到2020年建立新管理體制，將形成新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成中國特色公益服務(wù)體系。

      9．加強(qiáng)科學(xué)化民主化法治化決策

      十六大報(bào)告指出，“改革和完善決策機(jī)制”，“推進(jìn)決策科學(xué)化民主化。各級決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序”，體現(xiàn)了決策務(wù)必科學(xué)化民主化法治化的要求。針對權(quán)力過分集中于“一把手”或主要領(lǐng)導(dǎo)手中的問題，十年來各級政府積極貫徹民主集中制原則，推進(jìn)“三化”決策?？茖W(xué)化決策：建立決策的中樞系統(tǒng)、參謀咨詢系統(tǒng)、信息情報(bào)系統(tǒng)、監(jiān)督反饋系統(tǒng)。對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，認(rèn)真進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估。民主化決策：對涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重大事項(xiàng)，廣泛征詢意見，充分協(xié)商和協(xié)調(diào)。同時(shí)，開拓多種渠道，傾聽民眾呼聲，從民眾中吸取智慧，使政府決策具有廣泛的民主性，建立在深厚扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)之上，真正做到順民心，合民意，建立和完善決策的公開聽證制度和社會公示制度。法治化決策：政府決策必須納入法制的軌道。建立政府決策的法律制度，目的是為決策制度立法，以便依法約束政府決策主體的行為，實(shí)現(xiàn)政府決策機(jī)制和決策全過程的法治化。為了突出強(qiáng)調(diào)法治問題，2010年11月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力、提高制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行為著力點(diǎn)，全面推進(jìn)依法行政，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力，進(jìn)一步有力地推進(jìn)了政府決策的科學(xué)化、民主化和法治化。

      10．推行行政問責(zé)制度

      有權(quán)必有責(zé),政府的權(quán)力和責(zé)任始終是一對“孿生”兄弟,每一份權(quán)力都連帶著一份沉甸甸的責(zé)任。以前人們往往認(rèn)為,“當(dāng)多大官就有多大權(quán)”,現(xiàn)在更認(rèn)識到,“當(dāng)多大官就有多大責(zé)任”。問責(zé)制度是建設(shè)責(zé)任政府的一項(xiàng)不可缺少的制度。黨的十七大報(bào)告指出：“加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。”2009年7月13日，中央印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受到問責(zé)的主要有決策嚴(yán)重失誤，工作失職，管理、監(jiān)督不力，濫用職權(quán)或者不作為，對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，用人失察、失誤，給國家利益、人民生命財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等七項(xiàng)。同時(shí)規(guī)定，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)的方式分為責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職五種問責(zé)方式，輕重程度各有不同。受到引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。一年時(shí)間到了，才可對引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，根據(jù)其工作需要以及本人一貫表現(xiàn)、特長等情況，由黨委（黨組）、政府按照干部管理權(quán)限酌情安排適當(dāng)崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)。

      毫無疑義，十年中國行政體制改革成效顯著。當(dāng)然，我們決不能滿足，行政體制改革這項(xiàng)偉大工程并沒有完結(jié)，諸多方面仍有待深化。而且，未來的改革將面臨著新的難點(diǎn)和際遇，我們還要付出艱辛的努力。但重要的是，堅(jiān)冰已經(jīng)打破，航線已經(jīng)開通，只要堅(jiān)持改革不動(dòng)搖，就一定能取得更大的勝利。

（作者系國家行政學(xué)院科研部主任、教授、博士生導(dǎo)師）