任建明

　　權(quán)力監(jiān)督，即努力實現(xiàn)對于權(quán)力的有效監(jiān)督，是反腐倡廉工作中一項最重要的、可以綱舉目張的工作。艾克頓的名言眾所周知，“權(quán)力易于腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。而“權(quán)力過分集中而又得不到有效監(jiān)督”正是我國腐敗問題不斷嚴(yán)重化的總根源。因此，如果真能破解權(quán)力有效監(jiān)督的難題，實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督，那戰(zhàn)勝腐敗的終極目標(biāo)的實現(xiàn)就不再遙不可及。

　　十六大以來黨關(guān)于權(quán)力制約與監(jiān)督的部署

　　我們先來梳理一下十六大以來黨的代表大會與權(quán)力制約和監(jiān)督相關(guān)的主要精神。

　　十六大關(guān)于權(quán)力制約與監(jiān)督的相關(guān)主要精神是:“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機(jī)制”;“繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，擴(kuò)大社會主義民主，健全社會主義法制，建設(shè)社會主義法治國家”;“(發(fā)展社會主義民主政治)要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化”;“政治體制改革(應(yīng))借鑒人類政治文明的有益成果，絕不照搬西方政治制度的模式”。

　　十七大關(guān)于權(quán)力制約與監(jiān)督的有關(guān)表述是:“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制”;“推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”;“擴(kuò)大人民民主”、“發(fā)展基層民主”、“加快建設(shè)社會主義法治國家”。

　　十八大關(guān)于權(quán)力制約與監(jiān)督的表述如下:“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”;“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”、“讓人民監(jiān)督權(quán)力”;“加快建設(shè)社會主義法治國家”;“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家;更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”;“要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式”。

　　十八大對權(quán)力制約監(jiān)督進(jìn)行了深化和拓展

　　通過歷史地比較，可以看出黨的十八大在權(quán)力制約監(jiān)督問題認(rèn)識上的深化和拓展，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

　　通過權(quán)力系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化改革，實現(xiàn)權(quán)力的有效制約與監(jiān)督的認(rèn)識越來越清晰。要有效監(jiān)督權(quán)力，必須實現(xiàn)權(quán)力的結(jié)構(gòu)化改革，克服“權(quán)力過分集中”的體制，這是一個不大可能繞過去的方案選擇。十六大雖然也涉及到權(quán)力“結(jié)構(gòu)”議題，但重點還是放在“權(quán)力運行機(jī)制”上;至于如何實現(xiàn)權(quán)力的結(jié)構(gòu)化改革，認(rèn)識還比較模糊，對策還比較抽象。十七大在權(quán)力結(jié)構(gòu)化改革的認(rèn)識和所提出的對策上都大大地前進(jìn)了一步，即提出了“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”這樣一個“三權(quán)”結(jié)構(gòu)框架。十八大也繼續(xù)堅持了這個精神，并提出“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，關(guān)鍵的不同就在“確保”二字。到底如何才能確保?首先就是要先建立和實現(xiàn)“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”這樣一個三權(quán)結(jié)構(gòu)。

       通過發(fā)展更加廣泛充分健全的民主，實現(xiàn)讓人民能夠監(jiān)督權(quán)力的認(rèn)識越來越清晰。十六大和十七大的焦點主要放在基層民主上，事實上，我國的基層民主，特別是村級民主，自1988年就開始邁出了實質(zhì)性步伐。從1988年開始，在我國的農(nóng)村基層，就開始了“村民自治”，開始實行“競爭性直接選舉”的試驗。十八大在發(fā)展民主上有兩個方面的重大突破。一是要發(fā)展更加廣泛、充分、健全的民主。“廣泛”就突破了僅僅局限在基層的框框限制。在十六屆四中全會精神的基礎(chǔ)上，十八大把發(fā)展黨內(nèi)民主帶動人民民主提到更重要的位置，而且提出要“落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制”等一系列具體的對策。二是高度重視民主制度建設(shè)。十八大提出要“注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。人類迄今為止發(fā)明的主要民主制度的類型有民主選舉制度、民主決策制度、民主管理制度、民主監(jiān)督制度。西方民主主要強(qiáng)調(diào)民主選舉制度，特別是要建立競爭性直接民主選舉制度。其實，其他的民主制度也很重要。這次的十八大也高度重視民主監(jiān)督，即做到“讓人民監(jiān)督權(quán)力”。

　　切實推動政治體制改革的決心更大，思路更加清晰。十八大在推動政治體制改革上的新精神體現(xiàn)出兩點突出的變化。一是改革的決心不同。盡管十六大、十七大都談到了“繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革”，但也設(shè)定了改革的框框。例如，更多地強(qiáng)調(diào)“中國國情”、“絕不照搬西方政治制度的模式”，要求“政治體制對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的適應(yīng)”。在十八大報告中，把政治體制改革由原來的只出現(xiàn)在正文部分提升到標(biāo)題位置，并加上“推進(jìn)”二字予以強(qiáng)調(diào);雖然也強(qiáng)調(diào)“絕不照搬西方政治制度模式”，但相比于十六大，在“借鑒人類政治文明有益成果”前加上了“積極”二字，凸顯了態(tài)度上的變化。二是改革思路的清晰程度不同。十八大繼十六大之后，再度提出要改革“黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”，而且作為首個“更加注重”。在筆者看來，改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，是我國政治體制總體改革的“牛鼻子”或樞紐。不進(jìn)行這樣的根本改革，不克服“權(quán)力過分集中”的體制，權(quán)力結(jié)構(gòu)化改革、民主、法治幾乎寸步難行。政治體制改革從執(zhí)政黨開始，而且聚焦于“領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”，凸顯了政治體制改革思路的清晰化。

　　實現(xiàn)權(quán)力有效監(jiān)督依賴兩大對策、一條路徑

　　概括起來，十八大關(guān)于如何實現(xiàn)權(quán)力有效監(jiān)督的主要精神集中在上述三個方面，即兩大對策，一條路徑。兩大對策就是:實行權(quán)力結(jié)構(gòu)化改革;發(fā)展和實現(xiàn)民主。一條路徑就是:推動全面深入的政治體制改革?；仡櫲祟悢?shù)千年來和腐敗所作的斗爭，能否戰(zhàn)勝腐敗的一個關(guān)鍵前提就是是否實現(xiàn)了對于權(quán)力的有效監(jiān)督，而能否有效監(jiān)督權(quán)力則依賴于這兩大對策。很多人把這兩大對策概括為:權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督。權(quán)利監(jiān)督也叫作民主監(jiān)督。在這兩大監(jiān)督中，民主監(jiān)督是基礎(chǔ)，權(quán)力監(jiān)督是保障。實現(xiàn)這兩大對策的必由之路則都是改革政治體制。

　　老實說，政治體制改革的阻力、困難程度、風(fēng)險程度和復(fù)雜性都比經(jīng)濟(jì)體制改革要大。這些阻力不僅來自傳統(tǒng)的觀念、保守的思維，還有來自既得利益集團(tuán)的反對。

　　有鑒于此，十八大精神能否切實得到貫徹執(zhí)行，政治體制改革大門能否真的打開，并不是那么容易的事情，前面一定會有很多的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。能否成功推動改革，不僅需要政治勇氣，還十分需要政治智慧。政治勇氣和決心恐怕主要來自于解放思想以及對于改革的緊迫性和危機(jī)感的感受。政治智慧則在很大程度上來源于能否從過去30年的改革中汲取營養(yǎng)，找到克服阻力、化解風(fēng)險的路徑或路線圖。我個人認(rèn)為，堅持漸進(jìn)模式，認(rèn)真總結(jié)和借鑒30年改革的成功經(jīng)驗，盡量少地設(shè)置這樣那樣的框框，勇于試驗，就有希望找到一個既符合我國實際國情又滿足現(xiàn)代民主政治普遍要求的政治體制。