王明高

      公眾推舉的第一難題：

      腐敗多發(fā)高發(fā)，反腐不力亡黨亡國，如何跳出歷史周期率

      總得票率：100%

      緊迫程度 4.15 復(fù)雜程度3.88 尖銳程度4.03 關(guān)注程度3.95

      (最高值為5，最低值為1)

      入選理由：貪污腐化、權(quán)錢交易等腐敗行為造成種種社會不公，揮霍了大量公眾辛苦創(chuàng)造的社會財(cái)富。人民群眾對腐敗深惡痛絕，已經(jīng)成為目前社會矛盾激化、群體性事件頻發(fā)的一個重要誘因。如果得不到有效遏制，腐敗就會像毒瘤一樣侵蝕社會肌體，嚴(yán)重影響政府的公信力，動搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，并最終導(dǎo)致一個政權(quán)的衰亡。

      十八大報(bào)告:“反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅(jiān)持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。”

      十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)定不移反對腐敗”，并指出“這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”。在十項(xiàng)國家級難題調(diào)查中，腐敗問題高居榜首，也反映了這一問題的嚴(yán)重程度。深入貫徹落實(shí)十八大精神，真正從源頭上遏制腐敗，亟待制定一部專門的《反腐敗法》。

      制定反腐敗法的必要性

      首先，遏制貪污、賄賂犯罪，需要制定反腐敗法。我國目前正處于體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的特定歷史發(fā)展時期，消極腐敗現(xiàn)象呈階段性多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢，反腐敗的形勢依然非常嚴(yán)峻。一方面，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，通過全社會的共同努力，反腐敗工作取得了很大成績，查處了一批大案要案，產(chǎn)生了很好的社會影響;另一方面，貪污賄賂犯罪依然猖獗，腐敗現(xiàn)象仍相當(dāng)嚴(yán)重，必須采取更為有效的措施，以遏制貪污、賄賂犯罪行為的高發(fā)態(tài)勢。制定一部專門的反腐敗法，不僅能使反腐工作有法可依，有章可循，而且通過系統(tǒng)、科學(xué)的法律規(guī)定，有效地預(yù)防和控制犯罪，使反腐工作能具有長期效應(yīng)，形成以“打擊”為基礎(chǔ)，以“控制”為特征，以“預(yù)防”為重點(diǎn)的綜合治理體系。

      其次，懲治貪污、賄賂犯罪，需要制定反腐敗法。治民先治吏，這是歷代王朝共同的經(jīng)驗(yàn)，因而封建君主鮮有放棄重典治吏的例證。黨和政府歷來十分重視廉政建設(shè)，但是，當(dāng)前反腐敗工作仍面臨較為復(fù)雜、嚴(yán)峻的形勢，徹底清除貪污賄賂等腐敗現(xiàn)象，仍需要一個相當(dāng)艱巨的過程，而在這過程中，法律在治理腐敗、制約權(quán)力濫用上起著關(guān)鍵作用。對此，我們必須在法制建設(shè)方面，制定一部長期穩(wěn)定、科學(xué)有效的專門法律，作為我國反腐敗工作的法律依據(jù)，以使反腐敗工作在法治的軌道上進(jìn)行，并受到法律的保障。

      再次，動員、鼓勵人民群眾，需要制定反腐敗法。懲治腐敗是一個系統(tǒng)工程，需要全社會的共同參與，絕不是一個或幾個國家機(jī)關(guān)的事。反貪污、賄賂的專門工作，必須取得人民群眾的廣泛支持，才能取得好的效果。群眾舉報(bào)在很大程度上推動了揭發(fā)和查處貪賄犯罪工作的進(jìn)行，在反貪污、賄賂斗爭中發(fā)揮了舉足輕重的作用。紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)在不斷總結(jié)群眾舉報(bào)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制訂了一些工作制度，用以鼓勵、獎勵、保護(hù)舉報(bào)人。類似這樣的經(jīng)驗(yàn)和制度規(guī)定，在司法實(shí)踐中還很多，需要將它們上升為法律，使之具有普遍效力。制定一部專門的反腐敗法，科學(xué)地匯總這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對于宣傳和動員人民群眾積極投身反腐敗斗爭，鼓舞人民群眾士氣，增強(qiáng)黨和國家與人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨的執(zhí)政地位，樹立國家反腐倡廉形象，都有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

      最后，建立、完善現(xiàn)行反腐法律體系，需要制定反腐敗法。反腐敗斗爭必須在法律的框架中進(jìn)行，離開系統(tǒng)完備的法律制度，反腐敗對策就是一紙空談。綜觀我國目前相關(guān)法律，特別是刑法和其他單行法規(guī)雖有關(guān)于懲治貪污賄賂行為的條款，但存在著范圍狹窄、體系不完整、與國際先進(jìn)的反腐理論不合等內(nèi)在的立法漏洞以及缺失獨(dú)立的腐敗案件訴訟程序、各反腐組織之間的協(xié)調(diào)性不足等外在運(yùn)行機(jī)制的缺陷。內(nèi)在立法上的漏洞成為腐敗行為逃脫法律譴責(zé)的重要依據(jù)，也是導(dǎo)致腐敗犯罪屢禁不止并有擴(kuò)大趨勢的重要原因;而外在運(yùn)行機(jī)制上的缺陷導(dǎo)致腐敗犯罪不能及時得以懲處，難以起到反腐制度的社會警示作用。解決方法有兩個：一是對原有法律進(jìn)行補(bǔ)充和修改，以期符合打擊腐敗犯罪的要求;二是制訂統(tǒng)一的反腐法律，即《中華人民共和國反腐敗法》，并以此協(xié)調(diào)各項(xiàng)反腐法律。筆者認(rèn)為后者是解決問題的最佳方案。

 
     制定反腐敗法的可行性

      首先，國外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)使制定反腐敗法成為可能。制定專門的懲治貪污、賄賂條例，在國外有先例可循。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，目前對貪污賄賂腐敗犯罪專門立法的國家有30多個，如新加坡、美國、菲律賓、越南、肯尼亞、贊比亞等等;涉及反腐敗的法案有100余部。

      其次，反腐敗法與現(xiàn)行法律的互補(bǔ)性使制定反腐敗法成為可能。專門的反腐敗法可以與刑法典、刑事訴訟法典相得益彰，編織起更加嚴(yán)密的反腐法網(wǎng)，并不損害刑法典的完整性。如印度1988年制定的《防止腐敗法》第二十八條規(guī)定：“本法作為其他法律的補(bǔ)充而不是廢除。本法的任何條款均不能使根據(jù)其他法律可能被起訴的任何公務(wù)員免于起訴。”

      再次，反腐敗經(jīng)驗(yàn)亟待法律化的迫切要求使制定反腐敗法成為可能。我國在反腐敗的長期實(shí)踐中，形成了許多行之有效的政策、措施、經(jīng)驗(yàn)，有的雖然已經(jīng)以法律形式確定下來，但較為分散，不便操作;有的則沒有被上升為法律，致使一些好的措施、經(jīng)驗(yàn)得不到充分運(yùn)用，或者因?yàn)槿狈σ?guī)范、制約而在實(shí)踐中扭曲變形。比如：舉報(bào)制度，“雙規(guī)”、“兩指”專案制度，指定管轄、請示報(bào)告制度，行賄區(qū)別對待制度等等。如果將這些措施和經(jīng)驗(yàn)法律化、規(guī)范化，將給我國一些特殊反腐敗措施提供法律依據(jù)。

      最后，特殊原則和制度的存在使制定反腐敗法成為可能。反腐敗法可根據(jù)本國國情，制定若干特殊的原則和制度。世界許多國家和地區(qū)根據(jù)國內(nèi)實(shí)情，制定了一些特殊的原則和制度。如文萊的《防止賄賂法》規(guī)定：“反賄賂局局長、副局長、助理局長、首席特別調(diào)查官有權(quán)在沒有逮捕令的情況下逮捕任何涉及本法規(guī)定的犯罪人員。”“無證逮捕”顯然與刑事訴訟法的原則相悖，也不宜作為特殊原則規(guī)定在訴訟法中，但立法者認(rèn)為根據(jù)本國的司法實(shí)踐，有必要對貪污賄賂罪區(qū)別對待，那么，專門的反貪污賄賂法就是最好的載體。又如有的國家和地區(qū)對賄賂罪設(shè)置了證據(jù)推定制度。中國香港地區(qū)的《防止賄賂條例》第二十五條規(guī)定：“如已證明被告人曾給予或接受利益者，則除能證明被告人曾酬謝別人或受到別人的酬謝，并且此情況在起訴書中受到控告，即應(yīng)推定此種行為為賄賂，除非相反的情況得到證明。”刑法在一般情況下是不會設(shè)置證據(jù)推定制度的。因?yàn)檫@會給訴訟帶來很大風(fēng)險，甚至?xí)斐蓪θ藱?quán)的侵害，立法機(jī)關(guān)之所以作出似乎與法律理論不符的規(guī)定，實(shí)屬反腐敗斗爭的需要。因?yàn)橘V賂行為是一對一的，取證困難，往往證明了行賄，而受賄人拒不承認(rèn);或受賄人作了供述，而行賄人拒不承認(rèn)，從刑法的角度都難以認(rèn)定。證據(jù)推定制度的基本內(nèi)涵是：只要確證了一方行賄或受賄，即可推定另一方受賄或行賄，只有在被推定一方提出了反證并經(jīng)確認(rèn)的情況下，推定才不成立。因此，我國可根據(jù)自己的特殊情形，制定若干特殊的原則和制度。

      《反腐敗法》構(gòu)想

      制定《中華人民共和國反腐敗法》，應(yīng)體現(xiàn)懲防并舉、綜合治理、從嚴(yán)懲處、慎重準(zhǔn)確、特殊犯罪特殊處理等原則，并注重可操作性。制定《中華人民共和國反腐敗法》，內(nèi)容應(yīng)包括前面所述的諸如金融實(shí)名制度、家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、遺產(chǎn)稅與贈與稅制度、公民信用保障號碼制度以及反腐敗國際合作制度等一系列科學(xué)的反腐敗制度。在實(shí)行公民信用保障號碼制度的前提下，實(shí)行金融實(shí)名制和家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，能夠?qū)€人收入與財(cái)產(chǎn)擁有更加透明化，起到“亮出錢袋子和家底子”的作用;征收遺產(chǎn)稅與贈與稅，可以淡化腐敗動機(jī)，將部分灰色收入和非法所得轉(zhuǎn)化為國家收入;反腐敗國際合作制度則有利于解決貪官外逃所帶來的問題。這些制度注意到了打擊腐敗犯罪的各個方面，因此，我們應(yīng)當(dāng)將這些科學(xué)、先進(jìn)的反腐敗制度都納入到反腐敗法的范疇之中，在這一我國反腐領(lǐng)域最具權(quán)威性立法的框架之內(nèi)，將其融合為一整套相互配合、相互補(bǔ)充、共同作用的反腐敗的系統(tǒng)措施與方法。

（作者系湖南商學(xué)院副院長、“中國懲治和預(yù)防腐敗重大對策研究”課題組組長）