楊雪冬

      上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，推動(dòng)政府創(chuàng)新成為各國(guó)改革的重要內(nèi)容。這些改革創(chuàng)新有兩個(gè)基本取向：一是提高政府的統(tǒng)治能力（government ability），以順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化的要求，增強(qiáng)政府的合法性；二是提升政府的治理能力（governance ability），動(dòng)員和利用社會(huì)資源，彌補(bǔ)政府統(tǒng)治的不足和缺陷。雖然提高政府統(tǒng)治能力一直是政府創(chuàng)新的核心目標(biāo)，但如何利用社會(huì)資源，提升政府治理能力已經(jīng)成為政府創(chuàng)的新潮流。中國(guó)政府是如何回應(yīng)這股世界性的創(chuàng)新潮流？中國(guó)的政府創(chuàng)新表現(xiàn)出什么樣的特點(diǎn)？其趨勢(shì)如何？對(duì)此，本刊采訪了中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部副主任、“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”組委會(huì)執(zhí)行主任楊雪冬研究員。

　　創(chuàng)新：民族復(fù)興的高度自覺(jué)

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：我們黨歷來(lái)重視創(chuàng)新。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)，面對(duì)世界性的創(chuàng)新潮流，我們黨更是把創(chuàng)新的重要性提高到前所未有的高度。您近年來(lái)一直追蹤研究中國(guó)政府創(chuàng)新實(shí)踐，作為已經(jīng)成功舉辦六屆并取得廣泛反響的“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的主事者之一，您在這方面的感受一定很深。在深入分析中國(guó)政府創(chuàng)新的特點(diǎn)及趨勢(shì)之前，能否先簡(jiǎn)要為我們回顧一下黨和國(guó)家在創(chuàng)新理念尤其是政府創(chuàng)新理念上的變遷？

　　楊雪冬：好的。就中國(guó)政府而言，30多年來(lái)，改革一直是不變的主題，而“創(chuàng)新”作為政府變革的方式、手段，乃至價(jià)值目標(biāo)，是近10多年的事情。上個(gè)世紀(jì)90年代以后，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，提高國(guó)家創(chuàng)新能力開(kāi)始被決策者重視。但當(dāng)時(shí)是對(duì)創(chuàng)新的理解還主要停留在科學(xué)技術(shù)層面。進(jìn)入新世紀(jì)之后，特別是2002年中共十六大，“創(chuàng)新”作為一種價(jià)值理念被提升到意識(shí)形態(tài)的高度。十六大報(bào)告提出“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，也是一個(gè)政黨永葆生機(jī)的源泉。”2005年10月，胡錦濤同志在十六屆五中全會(huì)上，明確提出了建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重大戰(zhàn)略思想?？梢哉f(shuō)，十幾年來(lái)，創(chuàng)新已經(jīng)成為中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略中的一種高度自覺(jué)。

　　此后，創(chuàng)新理念和戰(zhàn)略被應(yīng)用到現(xiàn)代化事業(yè)的各個(gè)層面，其中就包括政府創(chuàng)新。從制訂“十一五”計(jì)劃開(kāi)始，推動(dòng)行政管理創(chuàng)新就被明確為改革的目標(biāo)。溫家寶總理在2006年的一次講話中說(shuō)，“推進(jìn)政府自身建設(shè)和管理創(chuàng)新，是行政管理體制改革的主要任務(wù)，也是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的重要內(nèi)容。”2008年通過(guò)的“關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)”確立了2020年的行政改革目標(biāo)，提出要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際改革創(chuàng)新。”2009年以來(lái)，中央又提出要推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新。特別是去年，胡錦濤總書(shū)記在兩個(gè)重要場(chǎng)合針對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理發(fā)表重要講話，充分顯示了中央高層對(duì)政府創(chuàng)新的重視。地方各級(jí)政府在中央的號(hào)召和推動(dòng)下，進(jìn)行了許多有價(jià)值的探索，創(chuàng)新不僅成為社會(huì)各界推崇的價(jià)值理念，也是較為普遍的實(shí)踐行動(dòng)。

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：按我們的理解，政府創(chuàng)新受到如此重視一定不是無(wú)源之水，一定有其深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治變遷的背景。您是怎樣理解政府創(chuàng)新的時(shí)代背景的？

　　楊雪冬：根據(jù)我的觀察，過(guò)去10多年來(lái)，中國(guó)的國(guó)家制度發(fā)生了四個(gè)層面的重大變革：（1）國(guó)家建設(shè)從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，向更加重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的建設(shè)目標(biāo)從“富強(qiáng)民主文明”調(diào)整為“富強(qiáng)民主文明和諧”；（2）政黨建設(shè)在理念和舉措上從“革命黨”向“執(zhí)政黨”轉(zhuǎn)變。作為執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨正在探索新的方式和渠道來(lái)適應(yīng)新的環(huán)境，提高執(zhí)政能力，鞏固執(zhí)政地位；（3）社會(huì)日益分化，重新組織化。舊的組織形式已經(jīng)不能使用新形勢(shì)，新型的公民社會(huì)組織在成長(zhǎng)，一些傳統(tǒng)組織在復(fù)興。當(dāng)然，在這種變化過(guò)程中，基層社會(huì)也出現(xiàn)了組織真空或者黑惡勢(shì)力的猖獗；（4）狹義的政府改革目標(biāo)日益明確。“法治政府”、“民主政府”、“廉潔政府”、“服務(wù)型政府”等目標(biāo)陸續(xù)被確定下來(lái)，并提出到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。其目標(biāo)被確定為實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：能不能這么說(shuō)，中央編譯局、中央黨校、北京大學(xué)等著名的學(xué)術(shù)智囊機(jī)構(gòu)正是在這樣的背景中推出“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的？

　　楊雪冬：是的。“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”就是在這個(gè)背景下產(chǎn)生的國(guó)內(nèi)第一個(gè)由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)黨政機(jī)關(guān)的創(chuàng)新行為進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)和綜合研究的活動(dòng)。2000年它由中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合創(chuàng)辦，每?jī)赡昱e辦一屆，至今已舉辦六屆，共有1753個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目參與申報(bào)，其中，60個(gè)項(xiàng)目獲得優(yōu)勝獎(jiǎng)，138個(gè)項(xiàng)目獲得入圍獎(jiǎng)。

　　中國(guó)地方政府創(chuàng)新的特點(diǎn)

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：對(duì)于政府創(chuàng)新，人們首先感興趣的是，哪一級(jí)哪一類政府更愿意采取行動(dòng)進(jìn)行創(chuàng)新？

　　楊雪冬：其實(shí)，政府創(chuàng)新的主體分布非常廣，并不局限于哪一級(jí)哪一類。當(dāng)然，其中存在創(chuàng)新主體的層級(jí)、部門(mén)和區(qū)域分布不均衡現(xiàn)象。多樣化的創(chuàng)新主體包括各級(jí)地方政府以及廣義的各個(gè)政府部門(mén)，即黨、國(guó)家以及具有政治管理功能的群團(tuán)組織（比如政協(xié)、工會(huì)、青年組織、婦女組織等）。

　    按照部門(mén)統(tǒng)計(jì)，在前五屆所有的948個(gè)申請(qǐng)項(xiàng)目中（第六屆剛剛舉辦，我們還來(lái)不及具體分析），來(lái)自政府部門(mén)（含政府）的有588個(gè)，占62%；在入圍項(xiàng)目中，來(lái)自政府部門(mén)（含政府）的有84個(gè)，占73.6%；在獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中，有30個(gè)，占60%。排在政府后面的是黨委和群團(tuán)組織。顯然，即便是在中國(guó)這樣的政治制度下，狹義的政府依然是創(chuàng)新的主體。

　　按照行政層級(jí)（包含行政級(jí)別）統(tǒng)計(jì)，縣級(jí)和地級(jí)政府是申請(qǐng)的主體，在948個(gè)項(xiàng)目中，分別有405個(gè)和400個(gè)。而在入圍項(xiàng)目中，縣級(jí)機(jī)構(gòu)則有55個(gè)，地級(jí)機(jī)構(gòu)48個(gè)。縣級(jí)和地級(jí)成為創(chuàng)新的主體，尤其必然性，一方面它們最接近社會(huì)，面對(duì)著不斷產(chǎn)生的各類問(wèn)題；另一方面，它們掌握著較多的資源（包括人力、財(cái)力等），并享有一定的自主性。

　　按照行政區(qū)域統(tǒng)計(jì)，我們發(fā)現(xiàn)，“經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，創(chuàng)新越多”這個(gè)常識(shí)性判斷是有統(tǒng)計(jì)學(xué)上的依據(jù)的。在五屆申請(qǐng)項(xiàng)目最多的10個(gè)省份中，來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)的省市有7個(gè)，浙江省以99個(gè)項(xiàng)目排名第一。中西部省市有3個(gè)，其中四川省有60個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)。在五屆114個(gè)入圍項(xiàng)目中，浙江省有14個(gè)，依然排名第一。四川省以11個(gè)項(xiàng)目排名第二。在50個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中，浙江省以6個(gè)項(xiàng)目排名第一，四川省則以4個(gè)項(xiàng)目排名第三，排名第二的廣東省有5個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，但全部來(lái)自深圳特區(qū)。此外，廈門(mén)特區(qū)、海南特區(qū)共有2個(gè)項(xiàng)目獲得創(chuàng)新獎(jiǎng)。

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：人們對(duì)創(chuàng)新內(nèi)涵的理解多種多樣。那么，您認(rèn)為在政府領(lǐng)域，什么樣的舉措算“創(chuàng)新”？或者說(shuō)，中國(guó)式的政府創(chuàng)新含義有什么特點(diǎn)？

　　楊雪冬：的確，可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府創(chuàng)新進(jìn)行類型學(xué)劃分，這也是創(chuàng)新歧義的產(chǎn)生原因。但在中國(guó)國(guó)情下，劃分政府創(chuàng)新類型必須考慮以下四個(gè)基本前提：（1）中國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)的單一制國(guó)家，制度創(chuàng)制全由中央掌握，但地方和下級(jí)享有一定的自主性。這是中國(guó)地方政府進(jìn)行創(chuàng)新的基本制度前提；（2）上級(jí)建立了一套至上而下的垂直學(xué)習(xí)機(jī)制，地方和下級(jí)可以定期相互之間，甚至到國(guó)外進(jìn)行學(xué)習(xí)交流。這種制度化的學(xué)習(xí)機(jī)制成為創(chuàng)新產(chǎn)生和擴(kuò)散的重要渠道；（3）各級(jí)官員對(duì)于創(chuàng)新的理解，影響著他們對(duì)創(chuàng)新的選擇和判斷；（4）網(wǎng)絡(luò)化、信息化的發(fā)展，為創(chuàng)新提供了更豐富的信息來(lái)源，更有力的知識(shí)支持。這也決定了任何政府的創(chuàng)新都不是在信息孤島或知識(shí)空白處進(jìn)行的，總會(huì)通過(guò)各種渠道和其他創(chuàng)新聯(lián)系在一起。

　　聯(lián)系這些前提，我們可以從創(chuàng)新程度和創(chuàng)新方式上把政府創(chuàng)新劃分為原創(chuàng)型創(chuàng)新和學(xué)習(xí)型創(chuàng)新。前者指的是該項(xiàng)目的全部?jī)?nèi)容或者部分內(nèi)容在國(guó)內(nèi)具有首創(chuàng)性，當(dāng)然，它不是改變根本制度的“元?jiǎng)?chuàng)性”，而是開(kāi)發(fā)制度資源意義上的創(chuàng)造性；后者指的是該項(xiàng)目是在學(xué)習(xí)其他地方類似項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的條件進(jìn)行的再創(chuàng)造。

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：從“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的入圍項(xiàng)目分析，原創(chuàng)型創(chuàng)新與學(xué)習(xí)型創(chuàng)新哪一類所占比例更大？

　　楊雪冬：從我們舉辦地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的角度看，當(dāng)然希望更多地表彰原創(chuàng)型創(chuàng)新。但正如前面的制度前提所提示的，在中國(guó)，這種創(chuàng)新的難度更大，空間更有限。因此我們看到，學(xué)習(xí)型創(chuàng)新所占比重幾乎與原創(chuàng)型創(chuàng)新一樣。對(duì)五屆113個(gè)入圍項(xiàng)目的分析表明，60個(gè)項(xiàng)目屬于原創(chuàng)型創(chuàng)新，57個(gè)項(xiàng)目屬于學(xué)習(xí)型創(chuàng)新，4個(gè)項(xiàng)目屬于這兩種類型的結(jié)合。四個(gè)兼具兩種特點(diǎn)的創(chuàng)新是：第二屆入圍項(xiàng)目福建省廈門(mén)市思明區(qū)“公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估”，第三屆入圍項(xiàng)目浙江省紹興市“政府辦公室導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系”，以及第五屆獲獎(jiǎng)的兩個(gè)項(xiàng)目：福建省廈門(mén)市政府“市民健康信息系統(tǒng)”建設(shè)和山東省青島市委市政府“多樣化民考官機(jī)制”。這四個(gè)項(xiàng)目的學(xué)習(xí)性體現(xiàn)在對(duì)有關(guān)技術(shù)手段的利用上，原創(chuàng)性則體現(xiàn)為它們根據(jù)需要解決問(wèn)題，對(duì)這些技術(shù)手段進(jìn)行創(chuàng)造性的應(yīng)用，并為其他地方的相關(guān)項(xiàng)目提供了富有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：既然地方政府缺乏制度性創(chuàng)新的空間，那么，這些創(chuàng)新項(xiàng)目的主要著眼點(diǎn)在哪里？

　　楊雪冬：您的這個(gè)問(wèn)題很到位。實(shí)際上，我們?cè)诮M織這項(xiàng)工作中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目著眼于“落實(shí)”。習(xí)近平同志前不久在中央黨校有個(gè)講話，題目就是“關(guān)鍵在于落實(shí)”。我們根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，發(fā)明了一個(gè)有中國(guó)特色的詞匯，叫做“落實(shí)型創(chuàng)新”。對(duì)這113個(gè)項(xiàng)目進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，有88個(gè)項(xiàng)目屬于“落實(shí)型”創(chuàng)新，比例高達(dá)77.8%。原創(chuàng)型和學(xué)習(xí)型創(chuàng)新中的許多項(xiàng)目都可以納入這個(gè)類別。對(duì)第四屆和第五屆入圍項(xiàng)目相關(guān)官員的調(diào)查顯示，“落實(shí)中央的有關(guān)精神”列在“創(chuàng)新的最初目的”第二位（比例分別為22.8%和15.1%）。“落實(shí)型”創(chuàng)新通常有兩種形式：一種是對(duì)中央提倡的某種目標(biāo)或某項(xiàng)政策意圖的回應(yīng)。比如建設(shè)“服務(wù)型政府”、發(fā)展“黨內(nèi)民主”等目標(biāo)提出后，各地都在這個(gè)方面做了很多有價(jià)值的探索。另一種是對(duì)中央或上級(jí)具體要求的實(shí)現(xiàn)。改革試點(diǎn)進(jìn)行的創(chuàng)新是這方面的典型代表。比較而言，第一種落實(shí)型創(chuàng)新更具有探索性，不僅沒(méi)有現(xiàn)成的模式可循，甚至在許多情況系也沒(méi)有來(lái)自中央或上級(jí)明確的贊同態(tài)度和具體支持。對(duì)第四屆和第五屆創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍項(xiàng)目相關(guān)官員的調(diào)查顯示，在最希望獲得的“外部支持”中，“領(lǐng)導(dǎo)（上級(jí)部門(mén)）的認(rèn)可”排在第一位；影響創(chuàng)新項(xiàng)目從觀念到實(shí)際運(yùn)行間隔時(shí)間的因素，排在第一位的也是“上級(jí)批示認(rèn)可”；而對(duì)“哪些結(jié)果證明創(chuàng)新是成功的？”的回答，排在第一位的是“得到上級(jí)認(rèn)可”（第四屆的比例是40.8%，第五屆是45.3%）。

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：干部隊(duì)伍中有這樣一些論調(diào)，“創(chuàng)新很累”、“創(chuàng)新是吃力不討好的事”、“‘先行先試’得做好‘先行先死’的準(zhǔn)備”，等等，這些不全是消極言論，而是政府創(chuàng)新整體或者局部環(huán)境的某種反映。據(jù)您的觀察，在這種情況下，為什么還有那么多創(chuàng)新案例？創(chuàng)新的動(dòng)力在哪里？

　　楊雪冬：這里先要澄清您的一個(gè)說(shuō)法，即相對(duì)于實(shí)際上其他國(guó)家，從申報(bào)的數(shù)量來(lái)說(shuō)，中國(guó)政府創(chuàng)新的項(xiàng)目不是太多，而是太少。從近兩屆看，申報(bào)的積極性有降低的苗頭。這也回應(yīng)了您所說(shuō)的政府創(chuàng)新的環(huán)境問(wèn)題。

　　的確，從總體上看，政府創(chuàng)新需要主事者要有勇于擔(dān)當(dāng)?shù)那閼?。但是，深入分析?huì)發(fā)現(xiàn)，政府創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制要比個(gè)人擔(dān)當(dāng)復(fù)雜得多。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，目前人們有兩種判斷：一種認(rèn)為，由于官員的選拔任用是由上級(jí)決定的，所以地方政府在回應(yīng)社會(huì)要求上創(chuàng)新動(dòng)力不足；另一種認(rèn)為各種新問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)，迫使地方政府必須在更多的領(lǐng)域中進(jìn)行創(chuàng)新。這兩種判斷實(shí)際上對(duì)于創(chuàng)新動(dòng)力采取了不同的理解。前者認(rèn)為地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自體制內(nèi)，特別是干部選拔評(píng)價(jià)制度，創(chuàng)新是“制度誘發(fā)型”；后者認(rèn)為地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自社會(huì)的變化，創(chuàng)新是社會(huì)“倒逼型”。

　　這兩種類型都有一定道理，但聯(lián)系到中國(guó)實(shí)際，其實(shí)還是太理論化一些。我的意思是，在中國(guó)研究政府創(chuàng)新，必須把“政府”人格化，要把對(duì)政府創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)落實(shí)到對(duì)“代表”政府的一把手身上。在中國(guó)，“人治”傳統(tǒng)依然根深蒂固，“一把手”享有很大的權(quán)力行使空間，所以創(chuàng)新者對(duì)于政府創(chuàng)新的影響非常明顯。多個(gè)個(gè)案研究均顯示出，個(gè)別官員的創(chuàng)新精神和能力是創(chuàng)新項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，他們的調(diào)離也是創(chuàng)新項(xiàng)目中止或者蛻變的決定性因素。對(duì)第四屆、第五屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍項(xiàng)目涉及官員的調(diào)查顯示，有一半左右的被調(diào)查者認(rèn)為創(chuàng)新的想法是“某位有見(jiàn)識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)率先提出的”（第四屆是57.8%，第五屆是48.1%）。對(duì)于“如果其他地方要采納你們的創(chuàng)新措施，你們覺(jué)得他們最需要具備的前提條件是什么？”這個(gè)問(wèn)題的回答，選擇“有決策能力的領(lǐng)導(dǎo)班子”排在第一位（第四屆的比例是63.6%，第五屆是58.4%）。

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：那么，“一把手”創(chuàng)新的動(dòng)力在哪里？

　　楊雪冬：根據(jù)我們的觀察，領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行創(chuàng)新的動(dòng)力可以分為三種：結(jié)構(gòu)性動(dòng)力；個(gè)人化動(dòng)力以及事件性動(dòng)力。結(jié)構(gòu)性動(dòng)力來(lái)自現(xiàn)行體制，主要是官員的評(píng)價(jià)考核和提拔任用制度；個(gè)人化動(dòng)力指的是官員個(gè)體的職業(yè)操守、價(jià)值追求和事業(yè)規(guī)劃；事件性動(dòng)力指的是官員所面對(duì)的問(wèn)題，尤其是最緊迫的問(wèn)題。這些問(wèn)題往往是通過(guò)突發(fā)事件的形式展現(xiàn)出來(lái)的。在三個(gè)動(dòng)力中，個(gè)人化動(dòng)力和結(jié)構(gòu)性動(dòng)力發(fā)揮作用的持續(xù)性更持久。

　　對(duì)于每個(gè)創(chuàng)新者來(lái)說(shuō)，這三種動(dòng)力是同時(shí)存在的，但在具體的創(chuàng)新中，產(chǎn)生的作用以及體現(xiàn)的方式卻存在差異。在對(duì)五屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍項(xiàng)目分析的過(guò)程中，由于無(wú)法得到該創(chuàng)新項(xiàng)目是否與創(chuàng)新者的提拔有直接關(guān)系的資料，所以難以評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)性動(dòng)力究竟發(fā)揮了怎樣的作用。但是，鑒于這些入圍項(xiàng)目都曾經(jīng)在本行政區(qū)域或行政系統(tǒng)內(nèi)部得到獎(jiǎng)勵(lì)（表現(xiàn)為作為先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)介紹或者推廣，接受到一定數(shù)量的外部參觀學(xué)習(xí)者），并且其實(shí)施也符合中央倡導(dǎo)的改革創(chuàng)新理念，所以，結(jié)構(gòu)性動(dòng)力起碼對(duì)創(chuàng)新者的選擇起到了規(guī)范和引導(dǎo)作用。

　　相對(duì)而言，個(gè)人化動(dòng)力和事件性動(dòng)力更加明顯。個(gè)人化動(dòng)力的存在可以從創(chuàng)新想法大部分是“某位有見(jiàn)識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)率先提出的”這個(gè)回答中得到印證。一般認(rèn)為，官員個(gè)體對(duì)政績(jī)的追求是其進(jìn)行創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿?，但是?duì)第四屆和第五屆入圍項(xiàng)目相關(guān)官員的調(diào)查，并沒(méi)有足夠的證據(jù)支持這個(gè)判斷。在回答“哪些結(jié)果證明本項(xiàng)創(chuàng)新是成功的？”這個(gè)問(wèn)題時(shí)，排在前兩位的選擇分別是“得到上級(jí)支持”、“群眾積極擁護(hù)”，而“項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人因此升遷”則排在后面。顯然，創(chuàng)新者直接從創(chuàng)新中獲得“提拔”的收益并不明顯。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，事件性動(dòng)力所發(fā)揮的作用最為明顯。在對(duì)于創(chuàng)新的最初目的的回答中，高居首位的是“解決當(dāng)時(shí)存在的問(wèn)題”。對(duì)113個(gè)入圍項(xiàng)目的分析也發(fā)現(xiàn)，這些創(chuàng)新的啟動(dòng)多數(shù)與當(dāng)?shù)匕l(fā)生的具體事件或者危機(jī)有著直接聯(lián)系。但有意思的是，被調(diào)查雖然認(rèn)為創(chuàng)新的首要目的是“解決當(dāng)時(shí)存在的問(wèn)題”，但是回答“哪些結(jié)果證明本項(xiàng)創(chuàng)新是成功的？”這個(gè)問(wèn)題時(shí)，將“解決了當(dāng)?shù)貙?shí)際問(wèn)題”排在了“得到上級(jí)支持”、“群眾積極擁護(hù)”這兩個(gè)選項(xiàng)之后。這種目的與結(jié)果的背離，一方面說(shuō)明了被調(diào)查者是從更廣泛的意義上來(lái)評(píng)價(jià)創(chuàng)新結(jié)果的，另一方面也表明了事件性動(dòng)力的持續(xù)時(shí)間是有限的，通常只是在創(chuàng)新啟動(dòng)時(shí)候發(fā)揮作用，并不能貫穿創(chuàng)新過(guò)程始終。

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：從您剛才所描述的動(dòng)力機(jī)制來(lái)看，創(chuàng)新項(xiàng)目的可持續(xù)性似乎很成問(wèn)題。

　　這確實(shí)是很多人所擔(dān)憂的事情。有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中，許多都半途中斷了，缺乏可持續(xù)性。他衡量可持續(xù)性的標(biāo)準(zhǔn)是該創(chuàng)新并沒(méi)有在當(dāng)?shù)鼗騽?chuàng)新部門(mén)中堅(jiān)持下去。毫無(wú)疑問(wèn)，這是衡量可持續(xù)性的直接標(biāo)準(zhǔn)。但是，創(chuàng)新的擴(kuò)散性也是衡量創(chuàng)新的標(biāo)準(zhǔn)，并且在某種意義上比前一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)更重要，因?yàn)橹挥斜桓嗟胤交虿块T(mén)所接受，創(chuàng)新的影響力才會(huì)得到更充分的發(fā)揮，并可能帶來(lái)社會(huì)和技術(shù)變革。在中國(guó)整體制度變革，地方和部門(mén)情況多樣的情況下，擴(kuò)散性程度更能說(shuō)明創(chuàng)新的制度化潛力或者應(yīng)用可能性。

　　對(duì)五屆113個(gè)入圍項(xiàng)目持續(xù)性的研究發(fā)現(xiàn)，106個(gè)項(xiàng)目在創(chuàng)新發(fā)源地延續(xù)下來(lái)，有86個(gè)項(xiàng)目的影響擴(kuò)散到更廣的區(qū)域，只有3個(gè)項(xiàng)目沒(méi)有任何可持續(xù)性。這三個(gè)項(xiàng)目分別是：廣東省深圳市大鵬鎮(zhèn)“三輪兩票”選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)；海南省?？谑旋埲A區(qū)“外來(lái)工之家”；四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)“直選鄉(xiāng)長(zhǎng)”。兩個(gè)選舉創(chuàng)新沒(méi)有持續(xù)下去主要是沒(méi)有獲得憲法等法規(guī)的支持，“外來(lái)工之家”則由于當(dāng)?shù)爻鞘兄匦乱?guī)劃失去了場(chǎng)地條件。有意思的是，對(duì)第四屆和第五屆入圍項(xiàng)目涉及官員的調(diào)查顯示，他們絕大部分并不認(rèn)為主要負(fù)責(zé)人離開(kāi)會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新項(xiàng)目的停止（第四屆的比例是94.2%，第五屆為98.6%），因?yàn)檫@些創(chuàng)新獲得了當(dāng)?shù)厝罕姷闹С?。這種判斷顯然也會(huì)常規(guī)看法不同?！?/p>

　　中國(guó)政府創(chuàng)新的績(jī)效

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：這么說(shuō)來(lái)，您對(duì)地方政府創(chuàng)新的影響力還是十分樂(lè)觀的？

　　楊雪冬：總體上當(dāng)然是這樣，這是我們持續(xù)進(jìn)行這項(xiàng)公益事業(yè)的精神動(dòng)力。中國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)讓人們對(duì)地方政府創(chuàng)新的影響力給予了很高的期望。一方面，地方和基層被認(rèn)為富有首創(chuàng)精神，能夠通過(guò)自發(fā)創(chuàng)新激發(fā)制度活力，填補(bǔ)制度空白 ；另一方面，中國(guó)政策制訂的“試點(diǎn)-推廣”方式給地方創(chuàng)新提供了條件和渠道，有利于地方政府創(chuàng)新的擴(kuò)散和制度化。中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的創(chuàng)辦，在一定程度上反映了這種期望?！?/p>

　　對(duì)第四、第五屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)50個(gè)入圍項(xiàng)目所在地民眾、官員的調(diào)查顯示，他們?cè)谠u(píng)價(jià)政府創(chuàng)新的標(biāo)準(zhǔn)中，選擇比例最高的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是：“提高公民的政治參與，增加政治透明度，擴(kuò)大公民發(fā)言權(quán)”和“具有明顯的社會(huì)效益并能得到證明”。對(duì)這些項(xiàng)目涉及的官員的調(diào)查顯示，他們?cè)谠u(píng)價(jià)自己參與的創(chuàng)新項(xiàng)目的最大意義時(shí)，前兩位的選擇是“提高了管理績(jī)效”和“鼓勵(lì)了公共參與，提高了群眾認(rèn)可度”。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，在上述兩種選擇中，無(wú)論是官員還是民眾更傾向于創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)后果。在對(duì)“政府創(chuàng)新首要解決什么問(wèn)題”的回答中，選擇“提高效率”被列在首位（第四屆是53.8%，第五屆是49。6%）。這個(gè)結(jié)果與他們?cè)?ldquo;評(píng)價(jià)政府的標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)，優(yōu)先選擇“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平”形成了有效呼應(yīng)。制度創(chuàng)新只有既能保證提高效率，又被現(xiàn)存的掌權(quán)者所接受時(shí)，才能夠被采納。在五屆113個(gè)項(xiàng)目，有92個(gè)項(xiàng)目涉及行政管理和公共服務(wù)創(chuàng)新。在這些項(xiàng)目中，有23個(gè)項(xiàng)目直接或間接是“資本取向的”，即為了吸引外部投資，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。而85個(gè)“民眾取向”的創(chuàng)新，都與民眾的生活水平的提高，生活狀況的改善有著直接關(guān)系。這也說(shuō)明了，人們雖然期待政府創(chuàng)新能夠產(chǎn)生積極的政治后果，比如提高公民參與，增加政治透明度，擴(kuò)大公民發(fā)言權(quán)，但是在評(píng)價(jià)政府改革的實(shí)際后果時(shí)，他們更傾向于其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響，或者物質(zhì)效果。

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：除了社會(huì)效益之外，地方政府創(chuàng)新的個(gè)案在政府內(nèi)部是不是也會(huì)帶來(lái)積極影響？

　　楊雪冬：這個(gè)問(wèn)題很復(fù)雜，需要深入具體分析。由于創(chuàng)新是具體政府部門(mén)通過(guò)具體項(xiàng)目的形式完成的，在中國(guó)的制度架構(gòu)內(nèi)，勢(shì)必要涉及兩種關(guān)系。一是地方政府與上級(jí)或中央政府的關(guān)系；二是創(chuàng)新部門(mén)與所屬層級(jí)政府或政府系統(tǒng)之間的關(guān)系，即與“塊”或“條”的關(guān)系。從這兩層關(guān)系分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新所產(chǎn)生的政治績(jī)效十分復(fù)雜。

　　就第一個(gè)關(guān)系而言，地方政府創(chuàng)新不排除會(huì)并不必然會(huì)改善或者增進(jìn)進(jìn)行創(chuàng)新的政府與上級(jí)政府或者中央政府的關(guān)系，尤其是一些具有探索性、開(kāi)拓性的創(chuàng)新所產(chǎn)生的影響是非常復(fù)雜且微妙的。在一些自主創(chuàng)新案例中，由于創(chuàng)新挑戰(zhàn)了上級(jí)或者中央的法規(guī)政策，或者創(chuàng)新者忤逆了上級(jí)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的要求，造成這些自主創(chuàng)新無(wú)法在體制內(nèi)獲得足夠的支持。這樣的創(chuàng)新，即使是成功的，也往往不能改善創(chuàng)新政府與上級(jí)政府乃至中央政府的關(guān)系。而當(dāng)這樣的創(chuàng)新是對(duì)社會(huì)要求的直接回應(yīng)并獲得社會(huì)廣泛好評(píng)時(shí)，上級(jí)的反對(duì)或者不表態(tài)，反而會(huì)削弱其權(quán)威、甚至合法性；反之，如果創(chuàng)新獲得上級(jí)滿意和群眾滿意的“雙豐收”，那么它就能在實(shí)踐中彰顯。

　　當(dāng)創(chuàng)新是由具體部門(mén)實(shí)施的時(shí)候，這些部門(mén)就必須處理和“條塊”的關(guān)系。在“條”關(guān)系中，它要接受本系統(tǒng)上級(jí)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)；在“塊”關(guān)系中，它要接受所處行政區(qū)域黨委政府的政治領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)第四、五屆地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍項(xiàng)目相關(guān)官員的調(diào)查顯示，他們認(rèn)為導(dǎo)致創(chuàng)新容易中斷或停止的第一因素是“改革創(chuàng)新過(guò)程中影響到執(zhí)行部門(mén)的利益”，由此可見(jiàn)“條條”的影響力。由于多數(shù)部門(mén)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于地方財(cái)政，人事上受地方黨委控制，所以“塊塊”更容易影響部門(mén)創(chuàng)新。即便是“條條”系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)于某些創(chuàng)新有具體的要求，也會(huì)在落實(shí)過(guò)程中受制于地方的支持。作為“塊塊”的地方政府也對(duì)“條條”頗有微詞。這在一些地方政府調(diào)整職能、撤并部門(mén)的創(chuàng)新中最為明顯。由于“條條”不希望自己的機(jī)構(gòu)在地方和基層被取消，所以一些部門(mén)撤并后在獲得“條條”分配的資源時(shí)就遇到了麻煩。

　　鑒于上述關(guān)系的復(fù)雜性，在討論地方政府創(chuàng)新對(duì)合法性的影響時(shí)就需要根據(jù)其影響的范圍和層次進(jìn)行區(qū)分。何增科的研究從創(chuàng)新的擴(kuò)散范圍討論了政府創(chuàng)新對(duì)合法性的影響。但是，合法性并不會(huì)簡(jiǎn)單地從下級(jí)傳遞給上級(jí)，從局面擴(kuò)散到整體。換句話說(shuō)，在中國(guó)這個(gè)多層級(jí)、多部門(mén)體制下，各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門(mén)所獲得的合法性的加總，并不等于整個(gè)體制的合法性。在一些情況下，單個(gè)的創(chuàng)新在提升了創(chuàng)新者或部門(mén)的合法性的時(shí)候，也在削弱上級(jí)以及其他部門(mén)的合法性。

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：顯然，單兵突進(jìn)式的政府創(chuàng)新確實(shí)“很累人”，您覺(jué)得政府創(chuàng)新應(yīng)該怎樣推進(jìn)才會(huì)比較順暢？

　　楊雪冬：也許正是由于這種原因，參與創(chuàng)新的地方官員普遍認(rèn)為，推動(dòng)政府創(chuàng)新最有效的兩種方式首先是“上下互動(dòng)，中央與基層的合作”，其次是“自上而下，由中央到基層”。這兩種選擇也是處理上述兩種關(guān)系的思路。前者強(qiáng)調(diào)的是互動(dòng)性的協(xié)調(diào)改革，后者強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行式的垂直改革。但是二者都體現(xiàn)了對(duì)創(chuàng)新需要整體制度支持的期望。而在現(xiàn)實(shí)中，盡管前一種方式更為合理，但是后一種方式更容易實(shí)現(xiàn)。

　　警惕“創(chuàng)新”的三個(gè)誤區(qū)

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：很多人都注意到，當(dāng)一個(gè)理念成為強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)的時(shí)候，往往也就是落入俗套的時(shí)候。就“政府創(chuàng)新”這個(gè)話語(yǔ)而言是否出現(xiàn)這種情況？

　　楊雪冬：確實(shí)存在這個(gè)危險(xiǎn)傾向。觀察地方政府創(chuàng)新，有三個(gè)誤區(qū)值得重視：

　　第一，把創(chuàng)新“口號(hào)化”。一些地方政府為了突出自己的創(chuàng)新形象，把創(chuàng)新變成政治口號(hào)，要求所有部門(mén)都要進(jìn)行所謂的“創(chuàng)新”，使得這些部門(mén)不僅在各種會(huì)議文件上高喊與創(chuàng)新有關(guān)的口號(hào)，以回應(yīng)上級(jí)要求，而且夸大自己工作的創(chuàng)新性，即便是常規(guī)工作也要換個(gè)說(shuō)法來(lái)體現(xiàn)創(chuàng)新。這必然造成創(chuàng)新的“形式化”和圍繞創(chuàng)新進(jìn)行的浮夸。

　　第二，把創(chuàng)新“意識(shí)形態(tài)化”。意識(shí)形態(tài)化就是把創(chuàng)新絕對(duì)化，認(rèn)為“只有新的東西才是先進(jìn)的、合理的”，如果工作中沒(méi)有新的東西，就說(shuō)明相關(guān)政府部門(mén)不能與時(shí)俱進(jìn)，相關(guān)官員思想保守，難堪大用。這在一定程度上造成了地方政府運(yùn)行中的“斷裂”和政府行為的非連續(xù)性，因?yàn)樾碌饺蔚墓賳T為了體現(xiàn)自己的創(chuàng)新形象，會(huì)放棄前任的各種做法，即便是合理的做法。這種創(chuàng)新不僅會(huì)造成官員之間的矛盾，而且是對(duì)合法性資源的巨大浪費(fèi)。

　　第三，把創(chuàng)新“盆景化”。一些地方政府和官員為了樹(shù)立形象，會(huì)傾其所有資源來(lái)樹(shù)立創(chuàng)新典型。在豐富資源的支撐下，這些典型形象突出，光鮮照人。然而這樣的典型由于是集中當(dāng)?shù)刭Y源樹(shù)立的，因此造成了當(dāng)?shù)匕l(fā)展的不平衡。而一旦樹(shù)典型的領(lǐng)導(dǎo)離開(kāi)，這些典型失去了支持，會(huì)很快敗落下來(lái)，投入的大量資源被白白浪費(fèi)掉。更重要的是，這些典型具有過(guò)強(qiáng)的特殊性，無(wú)法推廣到更大范圍內(nèi)，因此只能是供參觀和談?wù)摰?ldquo;盆景”。

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：中國(guó)有句古話，“鄉(xiāng)愿，德之賊也”，某種程度上也可以用來(lái)批評(píng)這種媚俗趨時(shí)的“偽創(chuàng)新”或者“反創(chuàng)新”，因?yàn)樗鼈兛赡苁钦嬲饬x的政府創(chuàng)新的最大“敵人”，比按部就班不創(chuàng)新影響更壞。

　　楊雪冬：您的批評(píng)有點(diǎn)尖銳，但確實(shí)如此。

　　《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：那么，您覺(jué)得要怎么防范這些“賊”呢？

　　楊雪冬：在現(xiàn)行體制下，要避免陷入上述誤區(qū)，應(yīng)該從三個(gè)方面進(jìn)行預(yù)防和解決。

　　首先，中央決策者應(yīng)該有意識(shí)地培養(yǎng)健康的創(chuàng)新環(huán)境，尤其是建設(shè)合理的創(chuàng)新激勵(lì)和評(píng)價(jià)機(jī)制，因?yàn)樵S多地方政府創(chuàng)新的目的是為了得到上級(jí)的重視，帶有明顯的投機(jī)性。在這個(gè)健康的環(huán)境中，應(yīng)該寬容和支持真正的為增進(jìn)公共利益而努力的創(chuàng)新者，批評(píng)和減少那些口頭的創(chuàng)新者以及以創(chuàng)新謀個(gè)人、部門(mén)利益的行為。

　　其次，要提高地方官員的素質(zhì)和能力，使他們有能力及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并富有創(chuàng)造性地解決問(wèn)題。

　　最后，要建立評(píng)價(jià)政府創(chuàng)新的社會(huì)機(jī)制。任何政府創(chuàng)新最終都要服務(wù)于社會(huì)利益，因此社會(huì)公眾最有權(quán)力來(lái)評(píng)價(jià)它們的價(jià)值和意義。通過(guò)這些機(jī)制，可以使地方政府官員及時(shí)全面地了解到社會(huì)的需要，從而提高創(chuàng)新的針對(duì)性和可操作性，避免創(chuàng)新成為“形象工程”、“政績(jī)工程”。