魏禮群

      行政體制是國家體制的重要組成部分。我們黨歷來高度重視行政體制的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。在隆重紀(jì)念中國共產(chǎn)黨成立90周年之際，深入學(xué)習(xí)我們黨關(guān)于中國特色社會主義行政體制的理論體系，回顧新中國行政體制創(chuàng)立和變革的偉大歷程，研究行政體制改革的未來走勢，對于不斷推進中國特色社會主義偉大事業(yè)具有重要意義。 　　

      中國特色社會主義行政體制理論體系的創(chuàng)立與發(fā)展 　　

      馬克思主義認(rèn)為，行政是國家的組織活動。一個國家的社會經(jīng)濟制度及其發(fā)展階段，決定著它的行政體制。行政體制包括行政權(quán)力結(jié)構(gòu)、行政管理制度、行政手段方式等，這些方面又是由行政理念和思想理論決定的。我們黨幾代中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼承和發(fā)展馬克思主義國家學(xué)說和行政理論，創(chuàng)立和發(fā)展了中國特色社會主義行政體制理論體系。 　　

      以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在領(lǐng)導(dǎo)人民進行新民主主義革命、社會主義革命和社會主義建設(shè)中，堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結(jié)合，創(chuàng)立了新中國行政體制理論。其主要內(nèi)容包括：一是堅持黨對國家政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。革命的政黨要領(lǐng)導(dǎo)革命和建設(shè)取得勝利，就必須首先奪取政權(quán)、建立政府，掌握對政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。“黨要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)政府的任務(wù)”。二是人民政府必須全心全意為人民服務(wù)。革命和建設(shè)都是人民的事業(yè)。人民是國家的主人，為人民服務(wù)是政府的根本宗旨。同時，要讓人民監(jiān)督政府，這樣才不會“人亡政息”。三是實行民主集中制。政府組織形式是民主的又是集中的，這樣“政府的力量才特別強大”。四是正確處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性?？梢院蛻?yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，必須統(tǒng)一；不可以和不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，不能強求統(tǒng)一。五是“精兵簡政”。機構(gòu)改革要達到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義的目的。這些思想系統(tǒng)而富有鮮明的中國特色，為我國行政體制奠定了理論基石、構(gòu)筑了基本框架。 　　

      黨的十一屆三中全會以后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在領(lǐng)導(dǎo)改革開放和推進中國特色社會主義偉大事業(yè)的過程中，深刻總結(jié)新中國成立以后行政體制建設(shè)正反兩方面的經(jīng)驗，在新的實踐基礎(chǔ)上進一步發(fā)展了我們黨的行政體制理論。其主要內(nèi)容包括：一是轉(zhuǎn)變政府職能和經(jīng)濟管理方式，實現(xiàn)政府職能配置科學(xué)化。強調(diào)行政體制要適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的要求和服務(wù)于生產(chǎn)力發(fā)展的需要，實行“政企分開”、“政事分開”。二是行政體制改革主要是增強活力和效率，調(diào)動積極性。強調(diào)“黨和行政機構(gòu)以及整個國家體制要增強活力”，“真正提高效率”，“充分調(diào)動人民和各行各業(yè)基層的積極性”。三是正確處理中央和地方的關(guān)系。強調(diào)要擴大地方權(quán)力，同時強調(diào)“不能否定權(quán)威，該集中的要集中”，不能把權(quán)力下放與中央擁有權(quán)威對立起來，不能破壞集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。四是進行機構(gòu)和人事改革。強調(diào)黨政機關(guān)必須減少層次；精簡機構(gòu)不是單純的撤并機構(gòu)和減少人員，必須與改革干部人事制度結(jié)合起來，建立國家公務(wù)員制度；實行嚴(yán)格的責(zé)任制，明確職責(zé)，嚴(yán)明賞罰。五是加強行政法制建設(shè)。強調(diào)“為了保障人民民主，必須加強法制”，這是實現(xiàn)行政管理科學(xué)化、法制化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。 　　

      黨的十三屆四中全會以后，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在推進改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟體制的偉大實踐中，為發(fā)展中國特色社會主義行政體制理論作出了新貢獻。其主要內(nèi)容包括：一是明確提出行政體制改革是政治體制改革的重要組成部分。強調(diào)“機構(gòu)改革，是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的重要任務(wù)，也是政治體制改革的重要內(nèi)容。”二是進一步明確行政體制改革總體目標(biāo)。強調(diào)適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步的要求，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的國家行政干部隊伍，提高為人民服務(wù)水平。三是闡述行政體制改革基本原則。強調(diào)按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)機構(gòu)和編制的法定化。四是堅持依法治國與以德治國相結(jié)合。強調(diào)“要堅持不懈地加強社會主義法制建設(shè)，依法治國，同時也要堅持不懈地加強社會主義道德建設(shè)，以德治國。” 　　

      黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，在全面推進中國特色社會主義偉大事業(yè)的過程中，全方位推進行政體制改革的理論創(chuàng)新。其主要內(nèi)容包括：一是把提高執(zhí)政能力作為黨的建設(shè)的重點。強調(diào)加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)是關(guān)系全面建設(shè)小康社會進程、關(guān)系社會主義事業(yè)興衰成敗、關(guān)系黨和國家長治久安的重大課題；執(zhí)政能力建設(shè)是執(zhí)政黨的一項根本建設(shè)，也是行政體制建設(shè)的根本任務(wù)。二是堅持以人為本、執(zhí)政為民。強調(diào)要把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為思考問題和開展工作的根本出發(fā)點和落腳點。三是明確提出建設(shè)服務(wù)型政府。強調(diào)要加快行政體制改革，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制；健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強化社會管理和公共服務(wù)，同時“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。”四是行政體制改革要深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀。強調(diào)“通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。” 　　

      我們黨關(guān)于中國特色社會主義行政體制的理論體系，豐富和發(fā)展了馬克思主義國家學(xué)說和行政理論，是毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀等一系列重大思想的重要組成部分，是我們黨科學(xué)理論寶庫中的光輝燦爛篇章。 　　

      新中國成立以來行政體制變革的歷程和重要經(jīng)驗 　　

      新中國成立以來的行政體制構(gòu)建和變革，以黨的十一屆三中全會為標(biāo)志，大體上經(jīng)歷了兩大歷史時期。第一個歷史時期，從1949年新中國成立到1978年實行改革開放，中國特色社會主義行政體制創(chuàng)立和奠基。這一歷史時期，建立了新中國各級政權(quán)，制定了各項行政管理制度，確立了基本行政體制。經(jīng)過多次調(diào)整和變革，構(gòu)建起與社會主義國家性質(zhì)要求相適應(yīng)以及與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的行政體制，為這一歷史時期社會主義革命和建設(shè)取得偉大成就提供了行政體制保障。第二個歷史時期，從1979年到現(xiàn)在，中國特色社會主義行政體制不斷改革與完善。大體經(jīng)歷了三個階段：從黨的十一屆三中全會召開到黨的十四大之前，主要是沖破高度集中的計劃經(jīng)濟體制和行政管理模式；從黨的十四大召開到黨的十六大之前，主要是按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求全面推進行政體制改革；黨的十六大以來，主要是推進服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)。這一歷史時期，伴隨經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等改革的不斷推進，行政體制改革不斷深化。經(jīng)過30多年的不懈努力，基本建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制和社會主義民主政治建設(shè)相適應(yīng)的行政體制。 　　

      60多年來，構(gòu)建中國特色社會主義行政體制的歷程艱難而輝煌，積累了大量經(jīng)驗，其中最為重要的有以下幾點。 　　

      堅持以科學(xué)理論為指導(dǎo)。馬克思主義是我們立黨立國的根本指導(dǎo)思想。在推進行政體制改革的過程中，必須堅持以中國化馬克思主義，即毛澤東思想以及包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想在內(nèi)的中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo)，始終遵循上層建筑改革必須與經(jīng)濟基礎(chǔ)變革相適應(yīng)的基本原理，始終把堅持社會主義基本制度同發(fā)展市場經(jīng)濟結(jié)合起來，保證行政體制改革的方向、思路、措施有利于鞏固和完善社會主義制度，有利于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，有利于發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。 　　

      堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，必須堅持黨對國家行政和行政改革的領(lǐng)導(dǎo)。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能始終保持行政體制改革的社會主義方向，才能為行政體制改革創(chuàng)造穩(wěn)定的政治環(huán)境，才能調(diào)動各方面的積極因素共同推進行政體制改革深入發(fā)展。深化行政體制改革，必須有利于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、有利于鞏固黨的執(zhí)政地位、有利于保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。 　　

      堅持從中國國情和實際出發(fā)。這是改革和完善行政體制的客觀要求。我國歷史悠久、幅員廣闊、人口眾多，各地經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展很不平衡。這些基本國情決定了在行政體制改革過程中必須高度重視和正確處理一系列重大關(guān)系，包括集中與分散的關(guān)系、統(tǒng)一性與靈活性的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、條條與塊塊（部門垂直領(lǐng)導(dǎo)與地方領(lǐng)導(dǎo)）的關(guān)系，以充分發(fā)揮中央和地方的積極性，充分發(fā)揮國家和企業(yè)、單位、個人的積極性，同時又確保必要的集中和國家的統(tǒng)一性、權(quán)威性。要重視研究借鑒世界上一些國家行政體制變革的成功做法，注意吸取現(xiàn)代公共行政新理念、新知識、新經(jīng)驗，但必須充分考慮我國的基本國情和現(xiàn)實情況，不能照抄照搬。 　　

      堅持以人為本、執(zhí)政為民。政府的一切權(quán)力都是人民賦予的。人民是國家行政管理的主體，人民的意志始終決定著國家行政管理的內(nèi)容和形式。行政體制變革必須著眼于推進經(jīng)濟社會發(fā)展，不斷提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平，促進人的全面發(fā)展；堅持充分尊重人民群眾主體地位，充分尊重人民群眾首創(chuàng)精神，高度重視發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，不斷增強社會活力；充分反映人民群眾的利益和訴求，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題；正確處理權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，既賦予行政機關(guān)、行政人員必要的權(quán)力，又加強對權(quán)力行使的規(guī)范、制約和監(jiān)督，切實維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。 　　

      堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進。行政體制改革與經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面的體制改革都有密切關(guān)系，必須統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進。行政體制改革是全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須深入研究行政體制改革與經(jīng)濟、政治、文化和社會體制改革的相互關(guān)系，把握好各方面改革相互適應(yīng)、相互促進的規(guī)律性。要按照建立完善的中國特色社會主義行政體制的總體目標(biāo)，明確改革的方向和路徑，防止改革左右搖擺或急于求成，避免走彎路。要有長遠(yuǎn)目標(biāo)下的近期目標(biāo)，在總體規(guī)劃下體現(xiàn)一個時期的重點安排，做到長遠(yuǎn)目標(biāo)和近期目標(biāo)相結(jié)合、全面推進和重點突破相結(jié)合。 　　

      堅持提高改革決策的科學(xué)性。行政體制改革涉及方方面面利益的調(diào)整，是一項政治性和政策性都很強的工作，必須綜合考慮社會各方面的需求和各種因素，把改革的力度、發(fā)展的速度與各方面的可承受程度統(tǒng)一起來，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，審時度勢，循序漸進，不能企求畢其功于一役。要鼓勵、支持地方和部門進行改革探索，為全國性的改革積累經(jīng)驗；注意總結(jié)推廣經(jīng)過實踐檢驗的成功經(jīng)驗，努力提高行政體制改革科學(xué)化水平。 　　

      深入推進行政體制改革需要解決的重要問題 　　

      我國行政體制改革雖然取得了重大進展，但實現(xiàn)建立完善的中國特色社會主義行政體制的目標(biāo)依然任重而道遠(yuǎn)，必須繼續(xù)推進。當(dāng)前，應(yīng)著力解決以下幾個問題。 　　

      更加注重轉(zhuǎn)變政府職能，推進政企分開。轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心。盡管多年來政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧撕艽筮M展，但政府職能缺位、越位、錯位現(xiàn)象依然存在，有些地方還相當(dāng)突出。政府仍然管了不少不該管也管不好的事；一些地方政府仍然沒有把屬于企業(yè)的權(quán)力交給企業(yè)，沒有把該由市場管的事交給市場，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟和市場運行；政府的市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能還比較薄弱。因此，應(yīng)加快推進政企分開，讓企業(yè)真正成為市場主體，充分行使投資決策和生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；繼續(xù)深化行政審批制度改革，下放和規(guī)范審批權(quán)力，減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)；進一步完善宏觀調(diào)控體系和制度，包括發(fā)揮國家規(guī)劃、計劃、政策、信息服務(wù)的導(dǎo)向作用和市場準(zhǔn)入制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的規(guī)制作用；進一步完善市場體系，加強市場監(jiān)管，維護公平競爭的市場秩序；著力強化政府社會管理和公共服務(wù)職能，完善體制、政策，全面加強社會建設(shè)，注重保障和改善民生。 　　

      更加注重優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，理順行政關(guān)系。首先，繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)。合理界定政府部門職能，明確部門責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致。堅定推進大部門制改革，對職能相近、管理分散的機構(gòu)進行合并；對職責(zé)交叉重復(fù)、相互扯皮，長期難以協(xié)調(diào)解決的機構(gòu)進行合并、調(diào)整，以利于權(quán)責(zé)統(tǒng)一、提高整體效能；對職能范圍過寬、權(quán)力過分集中的機構(gòu)進行適當(dāng)分設(shè)，以改變部門結(jié)構(gòu)失衡和運行中顧此失彼的現(xiàn)象。其次，逐步減少行政層級。在有條件的地方探索省直接管理縣（市）的體制，及時總結(jié)經(jīng)驗，加以正確引導(dǎo)；認(rèn)真研究和正確處理中央和省級政府一些部門實行垂直管理體制的關(guān)系，完善垂直管理機制。再次，妥善處理中央政府和地方政府的權(quán)限、職能與責(zé)任；科學(xué)合理界定省以下不同層級政府職能與權(quán)責(zé)關(guān)系，努力發(fā)揮地方各級政府的積極性、創(chuàng)造性。同時，加快建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)又相互制約的運行機制。 　　

      更加注重健全政府決策機制，提高決策水平。堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，合理規(guī)定決策權(quán)限，規(guī)范決策行為。推進政務(wù)公開，增強公共政策制定透明度和公眾參與度；凡是涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策，都應(yīng)當(dāng)堅持調(diào)查研究和集體決策制度，并充分聽取社會各界的意見；凡是與人民群眾利益密切相關(guān)的重大事項，都應(yīng)當(dāng)實行社會公示或者聽證。著力做好重大問題前瞻性、對策性研究，發(fā)揮咨詢研究機構(gòu)、專家學(xué)者、社會聽證在決策過程中的作用。完善決策信息系統(tǒng)和決策智力支持系統(tǒng)，建立健全專家咨詢制度。完善和落實社會聽證制度和公示制度，為公眾參與行政決策提供制度保障。制定嚴(yán)格的決策規(guī)則和科學(xué)的決策程序，形成決策前有調(diào)研、決策中有論證、執(zhí)行中有監(jiān)督、執(zhí)行后有評價、決策失誤有追究的全程制約機制。 　　

      更加注重推行依法行政，建設(shè)法治政府。完善的行政法制體系是行政體制的重要保障。多年來，為推進依法行政、建設(shè)法治政府，我國先后制定和實施了一系列法律制度，包括行政復(fù)議和行政訴訟制度。但由于多種原因，我國行政法制還不完備，各種矛盾特別是行政爭議增多，人民群眾對行政復(fù)議和行政訴訟工作的期待不斷提高，現(xiàn)行行政復(fù)議和行政訴訟制度的一些內(nèi)容與新形勢不相適應(yīng)。要加快建設(shè)法治政府，用法律法規(guī)調(diào)整政府、市場、企業(yè)的關(guān)系，使政府依法管理經(jīng)濟和社會事務(wù)，推進政府工作制度化、規(guī)范化、程序化。應(yīng)改進行政復(fù)議和行政訴訟體制機制，搞好行政復(fù)議與行政訴訟之間的銜接；更加全面準(zhǔn)確地定位行政復(fù)議的功能，依法糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?；?chuàng)新行政復(fù)議體制機制，使之更加便民、高效；強化行政訴訟解決爭議的功能，降低訴訟門檻，有效解決“告狀難”的問題；完善訴訟程序，避免司法不公；加大生效判決和裁定的執(zhí)行力度，有效解決“執(zhí)行難”問題。 　　

      更加注重提高行政效率，降低行政成本。這是中國特色社會主義行政體制的重要特征，也是建設(shè)人民滿意政府的必然要求。從根本上說，就是在切實優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級、理順權(quán)責(zé)關(guān)系的同時，加強電子政務(wù)建設(shè)，改進政府管理方式，優(yōu)化政府工作流程，創(chuàng)新公共服務(wù)提供模式。應(yīng)認(rèn)真實行公共建設(shè)項目公開招投標(biāo)制度，嚴(yán)格規(guī)范招投標(biāo)程序，調(diào)整完善并切實執(zhí)行政府采購制度；按照節(jié)儉、高效、廉潔的原則，通過核定標(biāo)準(zhǔn)、加強監(jiān)督、改革制度等措施嚴(yán)格控制各種職務(wù)消費；改革財政預(yù)算制度，特別是要推行財務(wù)公開，把政府財政資金的來源、分配、管理、使用、審計等情況置于群眾和社會監(jiān)督之下，以減少浪費，遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。 　　

      更加注重加強行政問責(zé)，完善政府績效評估制度。隨著改革開放不斷深入和人們法治意識不斷提高，迫切需要健全以行政首長為重點的行政問責(zé)制度，明確責(zé)任范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。近年來，不少地方政府在這方面做了許多有益探索，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，逐步全面推行。政府績效評估制度是引導(dǎo)政府及公務(wù)員樹立正確導(dǎo)向、盡心盡力做好工作的一項重要制度，也是實行行政問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)積極推進政府績效評估制度建設(shè)和統(tǒng)計制度改革，建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機制，促進樹立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績觀。 　　

（作者系國家行政學(xué)院常務(wù)副院長）