俞可平

      社會管理是政府依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活的規(guī)范和管理。社會管理的主體是公共權(quán)力部門，它實際上是一種政府行為，是政府的重要職能。社會自治是人民群眾對基層公共事務(wù)的自我管理，其管理主體是社會組織或民間組織，它是一種非政府行為，是基層民主的重要實現(xiàn)形式。社會管理與社會自治是社會治理的兩種基本形式，是一體之兩翼。對于國家的長治久安和良好的社會治理而言，兩者相輔相成，不可或缺。片面強調(diào)社會管理忽視社會自治，就會造成公共權(quán)力過度擴張，損害公民的基本民主權(quán)利。反之，片面強調(diào)社會自治而忽視社會管理，就會帶來社會秩序的失控，影響社會穩(wěn)定。因而，我們既要加強社會管理，但也必須推進(jìn)社會自治。 　　

      改革和完善社會管理，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求 　　

      社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，導(dǎo)致了整個社會生活和社會體制的根本性變化。工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，傳統(tǒng)的一元化管理模式開始解體，政府職能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，社會組織或民間組織大量涌現(xiàn)，一個相對獨立的公民社會開始形成，傳統(tǒng)的單位體制發(fā)生重大變化，戶籍制度開始變動，流動人口迅速增加。所有這些都導(dǎo)致新的社會事務(wù)大量產(chǎn)生，新的社會問題開始出現(xiàn)，加強和完善社會管理日益成為一項緊迫任務(wù)。1998年的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》首次明確提出，政府的基本職能是“宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)”。此后，中央一直把社會管理當(dāng)作政府的基本職能，并且日益強調(diào)和重視。黨的十六大和十七大，都對社會管理做出了專門的論述。剛剛結(jié)束的中共十七屆五中全會，從權(quán)益保護(hù)機制、利益協(xié)調(diào)機制、矛盾調(diào)解機制、公共安全機制、社會穩(wěn)定機制和應(yīng)急管理機制等方面，就“加強和創(chuàng)新社會管理”強調(diào)指出：要“按照健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局的要求，加強社會管理法律、體制、能力建設(shè)。完善法律法規(guī)和政策，健全基層管理和服務(wù)體系，加強和改進(jìn)基層黨組織工作，發(fā)揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，形成社會管理和服務(wù)合力”。 　　

      正如前面所說，一個國家的社會治理狀況，既取決于政府對社會生活的管理能力，更取決于公民的自我管理水平。我們要實現(xiàn)良好的社會治理，真正在社會領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)善治，既需要強有力的社會管理，更需要高度的社會自治。隨著民主法治水平的提高和政治文明的推進(jìn)，社會自治的功能應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁蟮陌l(fā)揮。因此，近年來，特別是中共十六大和十七大以來，中央既強調(diào)要加強社會管理，維護(hù)社會穩(wěn)定，又強調(diào)要增強社會自治功能，擴大基層民主。黨的十七大報告明確指出，要健全基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍。實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，發(fā)揮社會組織的積極作用，增強社會自治功能。然而在現(xiàn)實生活中，我們在強調(diào)社會管理時十分容易有意或無意地忽視社會自治的作用。這既不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展邏輯，也與我國民主政治和政治文明的發(fā)展要求不相適應(yīng)。 　　

      社會自治直接關(guān)系到我國的政治發(fā)展和政治進(jìn)步，關(guān)系到中華民族的興旺發(fā)達(dá) 　　

      社會自治就是人民群眾的自我管理。在目前我國的社會政治生活中，它的主要形式表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民自治、社區(qū)自治、地方自治、行業(yè)自治和社會組織的自治。社會自治對于發(fā)展社會主義民主和維護(hù)國家的長治久安有著深遠(yuǎn)的意義。社會自治是人民群眾當(dāng)家作主的最直接形式，是社會主義民主政治的基礎(chǔ)和重要特征，是還政于民的現(xiàn)實途徑。社會自治可以最大限度地激發(fā)公民的主體意識，培養(yǎng)公民的新型政治文化，調(diào)動公民的參政積極性，增強公民的社會責(zé)任，提高公民的治理能力，塑造公民的政治認(rèn)同和社會團(tuán)結(jié)。社會自治還可以大大減輕政府的社會管理負(fù)擔(dān)，降低政府的行政成本，減輕政府維護(hù)社會穩(wěn)定的巨大壓力。因此，我們必須在加強社會管理的同時，著力推進(jìn)社會自治。 　　

      首先，要更加重視社會自治。社會自治是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性之一，也是社會主義條件下的一種理想政治狀態(tài)。在馬克思主義經(jīng)典作家眼中，社會自治是人民群眾在政治上實現(xiàn)自我解放的基本形式，是國家權(quán)力回歸社會的必經(jīng)之路，也是未來社會主義社會的一種基本政治形式。社會自治的程度反映著一個國家政治文明的程度，社會自治越發(fā)展，民主政治就越發(fā)達(dá)，社會生活就越有活力，社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)就越鞏固。社會自治在中國有著悠久的歷史傳統(tǒng)，“政權(quán)不下縣”是我國傳統(tǒng)治理的一大特色。因此，要從堅持馬克思主義政治理想，發(fā)展中國特色社會主義民主政治、繼承和發(fā)揚我國優(yōu)秀政治文化傳統(tǒng)、提高黨的執(zhí)政能力、完善基層治理機制、實現(xiàn)國家長治久安和建設(shè)和諧社會的高度來認(rèn)識社會自治的重要意義。 　　

      其次，要努力增強公民的社會自治能力。社會自治的主體是廣大的公民，公民的政治素質(zhì)和參政能力直接決定著一個國家的社會自治水平。既要尊重公民的政治主體性，相信公民的民主治理能力，也要改善和加強公民意識教育，張揚公民的民主法治意識、自由平等意識、公平正義意識和權(quán)利責(zé)任意識。努力擴大公民的政治參與渠道，創(chuàng)造各種條件讓公民有機會參與政治生活，鍛煉和提高公民的自治能力。 　　

      第三，要不斷擴大社會自治的范圍。改革開放以來，我們在城鄉(xiāng)居民自治、行業(yè)自治、社區(qū)自治等方面取得了重大的成就。特別是廣大農(nóng)村實行的村民自治，是我國民主政治發(fā)展史上的重大突破。我們有理由相信，既然基層群眾能夠治理好一個村，也一定能夠治理好一個鄉(xiāng)和一個鎮(zhèn)，一個縣和一個市。我們應(yīng)當(dāng)不失時機地不斷推進(jìn)社會自治，努力擴大社會自治的范圍，適時開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會自治的改革試驗。從現(xiàn)實的政治狀況來看，我們已經(jīng)可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會自治比起農(nóng)村的村民自治來，對中國民主治理的意義更加重大而深遠(yuǎn)。 　　

      第四，要積極培育社會組織，建設(shè)健康的社會主義公民社會。社會自治是人民群眾的自治管理，這種自我管理不是無組織的，而是有組織地實現(xiàn)的。社會自治的組織載體，主要就是各種社會組織，而不應(yīng)當(dāng)是政府組織。沒有一大批高素質(zhì)的社會組織和一個健康的公民社會，就不可能有真正的社會自治。改革開放以來，我國的社會組織發(fā)展十分迅速，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的作用日益重要。目前在各級民政部門正式登記注冊的社會組織已超過40萬，實際存在的社會組織可能超過300萬。政府與社會組織不應(yīng)當(dāng)相互對立，而應(yīng)當(dāng)是建設(shè)性的合作伙伴，共同承擔(dān)起社會治理的責(zé)任。無論人們承認(rèn)與否，喜歡與否，對于我國的社會生活來說，公民社會已經(jīng)是一個客觀的存在。與社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治相適應(yīng)的只能是社會主義的公民社會，我們應(yīng)當(dāng)努力建設(shè)一個健康的、具有中國特色的公民社會。 　　

      第五，要建立和健全社會自治的各種法規(guī)制度。建設(shè)社會主義的法治國家已經(jīng)成為我國政治發(fā)展的重要目標(biāo)，政府要依法進(jìn)行社會管理，公民也同樣要依法實行社會自治。比較而言，在政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)這三大系統(tǒng)中，社會系統(tǒng)的法制建設(shè)最不完備。社會組織或民間組織管理、社區(qū)管理、行業(yè)管理等領(lǐng)域還缺少國家的基本法律，例如，我們目前只有社團(tuán)管理條例，但沒有社團(tuán)法。隨著社會自治的推進(jìn)，我們必須盡快制訂相應(yīng)的國家法律，建立和完善相關(guān)的社會自治制度。在社會自治領(lǐng)域，法治要與德治有機結(jié)合，但是，即使是德治也必須有相應(yīng)的章程和規(guī)范。沒有約束性的規(guī)范，德治就會變成人治。 　　

      總而言之，從國家治理的角度看，政府的社會管理和公民的社會自治，是相輔相成的兩個方面。僅僅加強社會管理，即使做得最好，至多也只能有善政，而不可能有善治。善治是政府與公民對社會生活的共同治理，是社會治理的最佳狀態(tài)。善治意味著，即使政府不在場，或政府治理失效，社會政治生活也依舊井然有序。從這個意義上說，沒有高度發(fā)達(dá)的社會自治，就難有作為理想政治狀態(tài)的善治。