馬  克

      政府轉(zhuǎn)型實際包含了兩方面的內(nèi)容：一方面是政府對經(jīng)濟事務(wù)的管理，要從直接的行政干預(yù)向間接的宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場化資源配置的基礎(chǔ)作用;另一方面是政府職能由經(jīng)濟管理和建設(shè)為主向提供全面的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。第一個方面的轉(zhuǎn)變從改革開放之初就已經(jīng)開始，雖然取得重大進展，但遠未完成。第二個方面的轉(zhuǎn)變是在2000年之后才逐步清晰、漸成共識，并且黨的十七大報告明確提出了“建設(shè)服務(wù)型政府”的任務(wù)。從兩個轉(zhuǎn)變的關(guān)系看，第一個轉(zhuǎn)變是第二個轉(zhuǎn)變的基本前提，沒有第一個方面的轉(zhuǎn)變，第二個方面的轉(zhuǎn)變就無法實現(xiàn);第二個轉(zhuǎn)變規(guī)定了第一個轉(zhuǎn)變的方向，沒有這種規(guī)定，第一個轉(zhuǎn)變的進程乃至方向?qū)⒋嬖谙喈?dāng)?shù)牟淮_定性，甚至出現(xiàn)“體制性復(fù)歸”。因此，推動政府轉(zhuǎn)型，必須兩個轉(zhuǎn)變同時推進，實現(xiàn)良性互動。 　　

      1.政府轉(zhuǎn)型是完善市場經(jīng)濟體制的必然要求 　　

      政府轉(zhuǎn)型是充分發(fā)揮市場資源配置基礎(chǔ)作用的前提。經(jīng)過30年改革開放，我國市場化進展和成熟主要表現(xiàn)在商品供求領(lǐng)域，要素市場化進程相對滯后。這不僅體現(xiàn)在依然存在大量的行政性管制和審批方面，而且體現(xiàn)在行政性壟斷的廣泛存在和擴張方面。這就使資源配置領(lǐng)域大量出現(xiàn)市場與行政力量的博弈，造成市場和結(jié)構(gòu)扭曲，降低了整體經(jīng)濟的質(zhì)量和效率。 　　

      政府轉(zhuǎn)型必須突破過于偏好集中或行政管制經(jīng)濟的理念。特別是1997年和2008年應(yīng)對世界金融危機的成功，國內(nèi)對集中體制“能辦大事”的觀念有強化的跡象，而對其中弊端則很少提及。這種情況不利于推進市場經(jīng)濟體制的進一步完善，特別是不利于政府職能轉(zhuǎn)變。不能否認(rèn)，集中體制具有決策迅速和降低執(zhí)行成本的“優(yōu)點”，但這必須建立在決策和執(zhí)行都科學(xué)或“正確”的前提上，才“能辦大事”。而科學(xué)決策和執(zhí)行存在多種約束條件，如信息對稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標(biāo)是多重還是“單一”的、長期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負(fù)面影響不少。因而，只有約束條件相對簡單的情況下，如戰(zhàn)爭時期、戰(zhàn)后恢復(fù)以及應(yīng)對突發(fā)事件等，集中體制的優(yōu)勢才能充分體現(xiàn)。在經(jīng)濟運行的常態(tài)中，市場主體分散決策與公平競爭，才是優(yōu)化資源配置主導(dǎo)力量。這也是當(dāng)初計劃經(jīng)濟體制必須改革的主要原因。如果政府存在很強的“集中偏好”，就很難根據(jù)走向市場經(jīng)濟的實際進程切實轉(zhuǎn)變職能，反而會把不適當(dāng)?shù)臎Q策“強加”給市場，甚至代替市場選擇。 　　

      現(xiàn)代市場經(jīng)濟不否認(rèn)而且強調(diào)政府的宏觀調(diào)控，但是與計劃經(jīng)濟時代的“綜合平衡”概念不同，不是離開市場來運用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行。其出發(fā)點不是否定和取代市場主體的自由選擇和競爭，更不是政府主導(dǎo)經(jīng)濟運行，宏觀政策的主要作用在于更“準(zhǔn)確地”反映總體市場“信號”，幫助和促進市場主體理性選擇，改善市場主體自由選擇和競爭的環(huán)境。因此，市場資源配置的基礎(chǔ)作用應(yīng)該是宏觀調(diào)控的前題，而不是相反。 　　

      2.政府轉(zhuǎn)型是現(xiàn)代公共服務(wù)體系的制度基礎(chǔ) 　　

      一般來說，政府轉(zhuǎn)型總是要通過政府職能的變化得到反映。在這個意義上，世界各國都經(jīng)歷了政府轉(zhuǎn)型過程。在市場經(jīng)濟國家，早期的政府職能范圍非常有限，基本定位在“守夜人”的角色，市場機制這只“看不見的手”承擔(dān)了調(diào)解社會經(jīng)濟供求關(guān)系職能。隨著19-20世紀(jì)初資本主義經(jīng)濟危機的頻繁暴發(fā)，“市場失靈”的問題受到普遍重視，政府逐步擴大了宏觀調(diào)控、調(diào)解收入分配、維護公平競爭以及解決信息不對稱等問題的職能。20世紀(jì)60年代中期以后，經(jīng)濟滯脹問題凸現(xiàn)，政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟帶來的“政府失靈”問題成為新的焦點，結(jié)果引發(fā)了國有經(jīng)濟私有化的浪潮，并突破了一些傳統(tǒng)上被認(rèn)為屬于自然壟斷的領(lǐng)域，如電力、電信行業(yè)等。至此，政府職能重點轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域并趨于穩(wěn)定，反映在公共支出結(jié)構(gòu)上，轉(zhuǎn)移性支出以及有關(guān)社會保障、醫(yī)療、教育等福利性支出成為主體部分。 　　

      從市場經(jīng)濟國家政府轉(zhuǎn)型的簡要描述中可以看出，政府轉(zhuǎn)型的基本趨勢是公共服務(wù)職能不斷發(fā)展并成為核心職能，使政府和市場能夠有效克服自身的缺陷，發(fā)揮彼此不能或難以相互替代的功能，實現(xiàn)政府與市場功能的良性互動。這是現(xiàn)代公共服務(wù)體系賴以形成的基本前提和制度基礎(chǔ)。 　　

      與市場經(jīng)濟國家政府轉(zhuǎn)型的過程相比，實行計劃經(jīng)濟體制國家的政府轉(zhuǎn)型盡管在調(diào)整政府與市場的關(guān)系上表現(xiàn)出共性，但轉(zhuǎn)型的起點和走向則呈現(xiàn)出不同的軌跡。由于計劃經(jīng)濟體制下政府全面控制經(jīng)濟運行，政府轉(zhuǎn)型所面臨的初始問題是“政府失靈”而不是“市場失靈”問題。市場經(jīng)濟國家的政府轉(zhuǎn)型是由不干預(yù)市場運行，到通過擴大公共服務(wù)來調(diào)整政府和市場的關(guān)系;而計劃經(jīng)濟國家的政府轉(zhuǎn)型則是通過縮小政府干預(yù)經(jīng)濟的范圍，在培育和發(fā)展市場的同時，向主要提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。這個意義上可以說，政府轉(zhuǎn)型是現(xiàn)代公共服務(wù)體系賴以形成的前提和制度基礎(chǔ)。 　　

      3.政府轉(zhuǎn)型必須堅持科學(xué)的功能定位 　　

      傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的基本理念是將公共利益、公共所有、公共管理等同起來，政府作為公共利益的代表是控制經(jīng)濟社會的唯一主體;同時，由于否定市場，市場也就不在公共利益的考慮之中。雖然我國目前已經(jīng)基本形成了市場經(jīng)濟體制，但傳統(tǒng)體制慣性及其理念依然存在，這在一定程度上制約了政府功能的科學(xué)定位。 　　

      在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，公共利益是由政府、社會公眾和市場的共同需求，也是各類主體通過分工與合作共同來維護的;財產(chǎn)的公共所有不再是實現(xiàn)公共利益的必然和唯一選擇，非公有產(chǎn)權(quán)在基本制度規(guī)范下同樣可以實現(xiàn)公共利益;公共管理無論在范圍上還是在參與主體方面都具有廣泛的社會性。在這個意義上，政府轉(zhuǎn)型不僅要處理好政府與市場的關(guān)系，而且要處理好政府與社會、公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。這就必然要求我們高度重視政府功能的科學(xué)定位問題。 　　

      政府功能的科學(xué)定位首先取決于政府轉(zhuǎn)型的方向。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的不同階段，我們先后提出過，政府從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，政府調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)，政府要從經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型、社會管理型政府轉(zhuǎn)變。這種情況表明，在政府轉(zhuǎn)型的方向上，社會存在廣泛的共識，并且這種共識在不斷深化。問題在于，如何將這種共識貫徹到政府功能定位之中。例如，政府直接控制企業(yè)究竟是以公共服務(wù)功能為主還是以“保值、增值”為主？政府的公共投資是以政府“經(jīng)營”為主還是以政府監(jiān)控下社會經(jīng)營為主？公共服務(wù)是“政府提供什么，社會就消費什么”，還是應(yīng)充分反映社會需求、接受社會評價與監(jiān)督?等等。這些認(rèn)識問題不解決，政府轉(zhuǎn)型就會停留在抽象的口號上。 　　

      當(dāng)然，處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的政府依然具有一些特殊的發(fā)展職能，這是政府功能界定必須考慮的。但需要論證的是：政府的哪些職能是現(xiàn)階段必須但長遠是要“退出”的，哪些職能無論現(xiàn)階段還是長遠都要“退出”，哪些職能現(xiàn)階段很“弱”而長遠是需要加強的，哪些職能是現(xiàn)階段和長遠都是必須的。只有回答了這些問題，政府功能的科學(xué)界定才有可能，政府轉(zhuǎn)型才能切實推進。

（本文節(jié)選自《未來十年的改革》）　　

（作者系中國經(jīng)濟體制改革雜志社社長）