楊雪冬

      建設責任政府是過去20多年來各國政府改革與創(chuàng)新的目標之一。[1]中國的政府改革也順應著這個潮流，在調(diào)整和完善政府責任內(nèi)容，提高政府責任意識和責任能力等方面進行了努力，確保了政府責任基本適應市場經(jīng)濟發(fā)展和社會日益開放和多元化的需要，有效地發(fā)揮了政府在推動經(jīng)濟增長，保持社會穩(wěn)定，參與國際社會等方面的積極作用。然而，相對于高速度和多層次的社會經(jīng)濟變遷來說，政府責任的調(diào)整和改革相對滯后，在某些領域不僅沒有發(fā)揮出推動作用，反而成為改革和發(fā)展的障礙。 　　

      本文分五個部分。第一部分從理論上簡要分析政府責任和責任政府，然后提出一個考察中國政府責任變化的分析路徑。第二部分討論中國政府責任的發(fā)展以及取得的主要成就。第三部分從地方政府角度討論政府責任“泛經(jīng)濟化”帶來的問題。一方面，經(jīng)濟增長責任擠壓了政府的社會管理責任和公共服務責任；另一方面，地方政府缺乏足夠的財力來履行公共服務責任。第四部分討論治理問題的增多對政府責任實現(xiàn)機制提出的挑戰(zhàn)。盡管政府已經(jīng)不再是“全能政府”，但面對這類問題，承擔著“無限責任”，被迫用“政治方法”來保證責任的完成。最后一部分是結論。 　　

      一、政府責任與責任政府 　　

      任何政府都要承擔一定的責任，但并非所有的政府都是責任政府。只有那些有能力承擔社會經(jīng)濟生活所要求的基本責任并且有制度保證責任履行的政府才可以被稱為責任政府。政府責任實現(xiàn)的過程包括“回復”和“執(zhí)行”兩個環(huán)節(jié)。所謂“回復”，指的是政府機構以及政府官員有為公眾以及監(jiān)督機構提供決策和行動的信息并給予解釋說明的責任；所謂“執(zhí)行”，指的是公眾和監(jiān)督機構可以對失職行為給予懲罰并對錯誤行為進行追究。[2]政府責任的實現(xiàn)有四個機制：民主選舉、內(nèi)部監(jiān)督與控制、社會參與以及官員的自覺。前三個機制共同構成了政府責任制度，官員的自覺則是責任制度在個體行為中的內(nèi)化，只有這樣，才能保證責任履行的持續(xù)性和穩(wěn)定性，并減少制度運行的成本。 　　

      這里有必要把責任政府(accountable)與“回應性”(responsive)政府區(qū)別開來。有學者指出，前者指的是對公民負責的政府，后者指的是對公民要求回應的政府，二者的差別是根本性的。伯納德·曼寧(Bernard Manin)等人認為，如果一個政府根據(jù)公民的偏好制訂了相應的政策，那么它就具有“回應性”；如果公民能夠洞察政府是否代表了他們的利益，并且對其采取合適的懲罰措施，優(yōu)秀的保留其位，失職的撤銷職務，那么這樣的政府就是“負責的”。因此，回應性政府強調(diào)的是政府行為的動機，責任政府強調(diào)的是政府行為的質(zhì)量。[3]責任政府肯定是回應性政府，但回應性政府并非就是責任政府。無論是責任政府還是回應性政府，都要承擔一定的責任(responsibilities)。我們在分析改革開放30年來中國政府責任的發(fā)展和變化時，從考察政府責任的三個要素入手，即政府的基本責任、履行責任的制度以及實現(xiàn)責任的能力。根據(jù)中國政府責任發(fā)展的情況，我們可以作出兩個基本判斷。 　　

      第一個判斷，從過程來看，中國政府責任處于從建設回應性政府向建設責任政府的轉變過程中。各級政府圍繞市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會條件的變化進行著調(diào)整和改革，比較好地適應了新的環(huán)境，基本滿足了國內(nèi)民眾的要求，穩(wěn)定和鞏固了政府的合法性。因此，中國政府在承擔經(jīng)濟發(fā)展所要求的基本責任時具有主動“回應性”。但是由于責任內(nèi)容不均衡、責任機制不完善、公眾參與不足、政府責任意識不強，回應性政府還沒有切實轉變?yōu)樨熑握?　　

      第二個判斷，就現(xiàn)狀來看，中國政府處于無限責任與有限能力的沖突中，這尤其體現(xiàn)在地方政府層面。由于計劃體制的殘存以及責任分擔機制的缺失，各級政府承擔著大量責任，遠遠超出它們的能力。更重要的是，在某些責任追究上采取“一把手”責任制，用職務調(diào)動和升遷作為檢驗責任的基本機制，使得政治責任無限擴大，并妨礙了政府法律責任的履行。因此，對于承擔著無限責任的具體責任部門或官員來說，當責任與能力有巨大差距時，他們會尋找機會逃避責任。 　　

      二、社會經(jīng)濟發(fā)展與政府責任的變革 　　

      1978年12月，在“文化大革命”結束兩年之后，鄧小平在中共十一屆三中全會的準備會議上尖銳地指出，在各地企事業(yè)單位、黨和國家的各級機關中，“一個很大的問題就是無人負責”，所以急需建立嚴格的責任制。[4](P150-151)政府的首要責任就是使長期失序的社會和經(jīng)濟盡快回到正常運轉的軌道，并實現(xiàn)國家意志的統(tǒng)一。

      1978年頒布的憲法和1979年頒布的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，對中央和地方各級政府所履行的職責給予了明確的界定。但是這兩部法律帶有明顯的“文化大革命”時期的痕跡，難以適應新的發(fā)展形勢，因此在1982年分別進行了修訂。 　　

      要完成憲法和組織法規(guī)定的這些職責，各級政府必須依靠具體的部門設置和職能設定。部門和職能反映了政府完成這些法定職責所依靠的組織機構，采取的方式、手段和方法。由于中國政府是集中型結構，各級政府的部門設置和職能規(guī)定從上而下具有高度一致性，所以，我們主要考察中央政府機構的設置和職能的調(diào)整。面對不斷加速的市場化、社會多元化、城市化和全球化，中國政府責任建設取得了以下幾個方面的主要成就。 　　

      第一，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是建設社會主義市場經(jīng)濟體制目標的明確，政府責任在內(nèi)容上也逐漸清晰。1984年，在引入市場，改革計劃經(jīng)濟體制6年之后，中共中央作出了《關于經(jīng)濟體制改革的決定》。該決定提出，雖然領導和組織經(jīng)濟建設是國家機構的一項基本職能，但并不適應經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，要實行政企分開，各級政府原則上不再直接經(jīng)營管理企業(yè)。1992年，建立社會主義市場經(jīng)濟體制作為改革目標被明確下來。1993年，中共中央《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》把政府管理經(jīng)濟的職能按照市場經(jīng)濟的要求規(guī)定下來。至此，關于政府管理經(jīng)濟的職能的討論基本結束。 　　

      2003年中共中央作出的《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》針對政府對經(jīng)濟領域的過多干預問題，提出要“把政府經(jīng)濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。這可以看做是公共服務型政府的最初提法。經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，是社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的四項主要職能。[5]2004年，建設“服務型政府”的目標被確定下來。2008年3月，《關于深化行政管理體制改革的意見》明確提出，到2020年實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。 　　

      第二，政府層級之間的責任劃分逐步清晰，各個政府部門內(nèi)部的責任機制建設日益完備。在集中體制下，一方面，各級政府在責任上具有高度同構性；另一方面，由于管轄范圍和對象不同，承擔的責任也有所不同。因此，下級政府既要向上級政府負責，也要向本轄區(qū)的居民負責。改革開放以來，各級地方政府對后者承擔的責任更加具體。1987年，中共十三大報告在談到中央和地方關系時指出，要在保證全國政令統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責，做到地方的事情地方管，中央的責任是提出大政方針和進行監(jiān)督。1994年分稅制改革后，中央與地方在財政支出責任的劃分上更加清楚，地方政府幾乎承擔起當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展和管理的全部責任，這既強化了地方政府的責任，也增加了工作的壓力。 　　

      為了加強政府責任，各種形式的責任制度和機制也建立起來，并在法制化和制度化方面逐步完善。在責任機制建設方面，政治責任、行政責任以及社會責任都不同程度地得到了發(fā)展。政治責任機制主要由黨管干部制度和人民代表大會任免干部制度組成。行政責任主要依靠的是各種法律，其中包括1989年頒布的《行政訴訟法》、1999年的《行政復議法》、2004年的《行政許可法》、2006年實行的《公務員法》。社會責任機制的建設主要依靠的是公民參與和新聞媒體的監(jiān)督。盡管公民和媒體監(jiān)督受到一定的限制，但在某些問題的解決上更具有力量，在很大程度上彌補了政治責任機制和行政責任機制的不足，提高了政府對社會要求的回應性，為回應性政府向責任政府轉變創(chuàng)造了條件。 　　

      第三，隨著市場體制的完善和社會力量的發(fā)展，政府有意識地把一些責任交還給和轉移給企業(yè)和社會組織。經(jīng)濟領域的改革首先是從放權給企業(yè)開始的，接著進行了政企分開改革，經(jīng)過20多年的努力，各種產(chǎn)權類型的企業(yè)已經(jīng)成為市場的主體，基本實現(xiàn)了自主地位。政府在經(jīng)濟發(fā)展中的責任從參與者向規(guī)則的制訂者和維護者轉變。相比較而言，社會組織的發(fā)育和發(fā)展比較緩慢，但它們的出現(xiàn)和強大有效地分擔了政府“無所不包”的責任，并且限制了政治力量的過度蔓延。社會組織的發(fā)展集中體現(xiàn)在兩個方面：一是在城市和農(nóng)村分別建立了基層群眾性自治組織；二是公民社會組織不斷發(fā)展。市場經(jīng)濟體制的建立和社會的分化為公民社會組織的發(fā)展提供了物質(zhì)基礎，而政治體制的改革則為其提供了必要的制度支持。公民社會組織的數(shù)量逐年增加。特別值得注意的是，不僅在各個領域中出現(xiàn)了不同規(guī)模、目標的民間組織，而且一些官方支持的群眾性組織和社會團體也在加快自身的“公民社會化”，以適應社會的要求。 　　

      第四，隨著參與全球化程度的加深和國力的增強，政府承擔起越來越多的國際責任。在改革開放之初，維護世界和平、實現(xiàn)發(fā)展、反對霸權、加強與第三世界的團結是中國政府承擔國際責任所堅持的基本原則。這顯然深受冷戰(zhàn)期間形成的國際環(huán)境以及中國所堅持的斗爭意識形態(tài)的影響。冷戰(zhàn)結束后，特別是隨著中國國家實力的增強，中國在維護世界和平，實現(xiàn)共同發(fā)展這個基本原則下，所承擔的國際責任在內(nèi)容、形式、方向及程度等方面都發(fā)生了巨大的變化。2003年“非典”事件直接推動了中國在更多事務上采取開放與合作的態(tài)度。2005年9月，在聯(lián)合國成立60周年的首腦會議上，胡錦濤提出要建設共同繁榮的和諧世界，成為負責任的國家。國際責任的加強不僅豐富了政府責任的內(nèi)容，也推動了政府對內(nèi)責任的實現(xiàn)。在2007年中共十七大報告中，二者的關系得到了清晰說明。該報告提出，要在政治、經(jīng)濟、文化、安全、環(huán)保等多個方面加強合作，共同解決問題，應對挑戰(zhàn)，分享發(fā)展機遇，以實現(xiàn)共同繁榮。 　　

      第五，政府責任的民主機制不斷完善和強化。這主要表現(xiàn)在三個方面。一是作為政府權力的制度授予主體——人民代表大會發(fā)揮了更為積極而主動的作用；二是基層民主選舉的推進；三是社會公眾參與政府運行的程度逐步提升。 　　

      過去10多年來，地方人民代表大會及其常委會的法定權力逐步實效化，并且在某些方面取得了較大的進展。人民代表大會制度的實效性運行除了體現(xiàn)在民眾和官員對人大權威性認同的加強外，更體現(xiàn)在一些具有創(chuàng)新意義的制度和程序為人大權力的實現(xiàn)提供了載體。基層民主選舉雖然目前還停留在村民自治和城市居民自治的層次，但是對于實現(xiàn)政府責任的民主化具有戰(zhàn)略意義。具體來說：一是通過直接選舉，國家把自治的權力歸還給了村民和城市居民，從而在法理上劃清了國家與社會的邊界。二是通過定期直接選舉，人民的政治權利意識明確和增強了，民主授權關系明確化了。三是在村民委員會選舉的啟發(fā)和推動下，競爭性選舉方式向更大范圍和更高層次擴展。社會公眾是通過參與來加強對政府責任履行的督促和監(jiān)督的。對于政府來說，一方面，要開放更多公民參與的領域；另一方面，要提供參與的渠道和途徑。社會公眾的參與能力隨著信息技術的變革得到了實質(zhì)的增強，他們更容易獲得關于政府行為的信息，也能夠通過多種渠道表達對政府的要求和不滿。熱線電話、網(wǎng)絡互動(包括利用聊天工具、博客等網(wǎng)絡信息發(fā)布手段)成為新型的參與方式。中共十七大報告提出，“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)。”[6](P28-29) 　　

      第六，行政問責制度不斷完善。早在1987年，中共十三大報告就提出要建立行政責任制。此后，制訂了《行政訴訟法》、《行政復議法》等法律。2003年“非典”事件出現(xiàn)后，整個社會對行政問責更為關注。2003年5月出臺的《公共衛(wèi)生突發(fā)條例》針對政府官員提出，不得(授意他人)虛報、瞞報、謊報事件實情。這被看做是問責制建設的啟動。隨后，中共中央出臺了《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》，對官員辭職和問責的內(nèi)涵、情形及追究方式給予了更詳盡的規(guī)定。各地也在完善問責制方面進行了探索。重慶、長沙、南京等地相繼出臺關于行政過錯責任追究的專項規(guī)定。溫家寶在2006年提出，要加快建立以行政首長為重點的行政問責制度，努力建設責任政府。[7] 　　第七，政府內(nèi)部的績效評估機制逐漸建立起來。績效評估機制借鑒了西方國家的經(jīng)驗，首先是在個別地方政府開始的，比如福建、廣東、四川、山西等省的職能部門，廈門、南京、青島、淮南、昆山等地方政府。經(jīng)過近10年的發(fā)展，目前已經(jīng)取得了四個方面的成果：一是對于地方政府進行總體性評估的指標體系在內(nèi)容上更為平衡全面，增添了社會公平、節(jié)約能源、保護環(huán)境、地理生態(tài)和政府創(chuàng)新等方面的指標，適當降低了經(jīng)濟增長方面的權重。二是一些政府職能部門建立了適應本部門特色的評估體系和機制。三是評估機制的運行更具有開放性，有了更廣泛的社會參與。四是評估結果的使用更為合理，放棄了急功近利、不分場合地推行一票否決、末位淘汰等不科學的做法，注重將評估結果與干部任用、獎懲和資源配置相銜接。 　　

      三、經(jīng)濟增長與地方政府責任的“泛經(jīng)濟化” 　　

      地方政府是政府責任的重要承擔者。從改革一開始，鄧小平就提出要下放權力，解決權力過于集中的體制弊病。[8](P321)在中央—地方關系上，首先要使地方政府成為具有自身利益的主體。這種改變是從中央與地方的財政“分家”開始的。這種被稱為“行政性分權”的財政體制改革按照行政隸屬關系，把國有企業(yè)的利潤和企業(yè)所得稅規(guī)定為所屬政府預算的固定收入。這項改革使地方政府有了自己可以控制的收入來源，成為獨立的利益主體，激發(fā)了它們增加政府收入的積極性，在激勵機制上推動了政府責任重點向經(jīng)濟建設的轉變。 　　

      除了要承擔經(jīng)濟增長這個中心任務外，各級地方政府也承擔起越來越多的社會經(jīng)濟管理任務，更重要的是，這些轉移的責任得到了法律或政策的明確支持。比較典型的是關于九年制義務教育的負責權。具體來說，新增加的責任主要有五個來源：(1)中央下放了部分管理權，如計劃管理權、不定期的固定資產(chǎn)投資權和城鄉(xiāng)建設權。(2)中央提出的要求。中央的要求大致包括兩類：一類是具體的現(xiàn)代化目標，如義務教育、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、醫(yī)療等[9]；另一類是臨時性任務，根據(jù)不同年份出現(xiàn)的不同問題，對地方提出要求，如防災、預防傳染病等。(3)上級職能部門把自己承擔的責任和任務細化，下放給下級部門，并利用評選“先進”等形式來強化這些任務的完成。(4)上級下放給企業(yè)的管理權，尤其是把一些虧損企業(yè)下放給下級政府管理，不僅增加了后者的經(jīng)濟管理職能，而且也使其負擔起解決下崗職工等社會職能。(5)除了上級對下級的要求增多外，地方社會經(jīng)濟的快速發(fā)展也對當?shù)卣岢隽烁嘁?，如解決城市化和工業(yè)化帶來的問題。當?shù)孛癖妼φ囊笠苍诟淖?。他們不僅需要政府提供與其他地區(qū)一樣的福利，比如快速的經(jīng)濟發(fā)展，良好的基礎設施，穩(wěn)定的社會安全，充分的就業(yè)，而且隨著法律意識和民主意識的增強，會對政府行為提出質(zhì)疑，甚至把政府告上法庭。 　　

      由于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平無法提供足夠的稅收來源，中央財政的轉移支付體系還不完備，社會自我管理能力不足，地方政府陷入維持經(jīng)濟增長與完成社會管理服務任務的雙重壓力之下。這種壓力在20世紀90年代初期明顯化，1994年分稅制改革后，也沒有得到緩解，地方財政壓力反而有所加重。 　　

      在雙重壓力下，地方政府的唯一選擇就是不惜代價地加快經(jīng)濟的增長，用各種手段來提高財政收入。地方政府承擔的各項工作都緊密圍繞著經(jīng)濟增長和稅收增長這個中心，甚至要為其“讓路”，政府責任的內(nèi)容出現(xiàn)“泛經(jīng)濟化”傾向。這具體表現(xiàn)為以下四個方面： 　　

      首先，招商引資成為各級地方政府的中心工作。20世紀90年代以來，一些中小型國有企業(yè)經(jīng)營效益不斷下降，國有企業(yè)已經(jīng)不再是當?shù)卣闹饕斦碓?，甚至成為財政和就業(yè)的“負擔”，地方政府必須尋求新的經(jīng)濟來源，招商引資是必然的選擇。當然，這種選擇也得到了中央政府的鼓勵。 　　

      為了吸引投資，各地都采取各種措施，加劇了地方政府之間的競爭。在初期，各地政府主要是通過改善基礎設施，為投資者創(chuàng)造良好的硬件環(huán)境來吸引投資。隨著各地基礎設施建設的均等化，政策優(yōu)惠、服務水平等投資軟環(huán)境建設變得更加突出。地方政府通過減免稅收、減少審批環(huán)節(jié)、承諾各種優(yōu)惠性保護等方式，積極爭取投資。 　　

      2002年，中國加入WTO后，盡管許多政策優(yōu)惠權被取消了，但是如何給投資者提供更優(yōu)質(zhì)的服務仍然是各地政府競爭的主要領域。目前，無論對于發(fā)達地區(qū)還是發(fā)展中地區(qū)，獲得新的投資依然是實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟增長或者經(jīng)濟結構調(diào)整的主要途徑，因此對投資的競爭更加激烈。許多地方提出要“全民招商”，建立“親商”政府。 　　

      外來投資在推動各地經(jīng)濟發(fā)展，特別是推動政府職能轉變方面起到了積極作用。這尤其體現(xiàn)在政府審批制度改革和政府將企業(yè)管理中的一些方法引入政府管理方面。政府干預經(jīng)濟的權力受到了明顯約束，管理效率得到提高。但是，由于對資本的過度倚重，地方政府的責任機制發(fā)生扭曲，對資本的責任壓倒了對上級和民眾的責任。部分地方政府冒著違反上級政策，侵害當?shù)孛癖娎娴奈ｋU，對資本的要求大開綠燈，甚至放縱一些明顯的違法行為。而部分地方官員為了個人利益，利用掌握的權力與某些投資者進行權錢交易，達成利益勾結關系，導致一些職能部門行為的扭曲，嚴重削弱了其公共管理者身份。 　　

      其次，通過增加預算外收入來增強政府的財政能力。1984年以來，中央政府頒布了一系列允許地方政府及其附屬機構和事業(yè)部門收費的規(guī)定。于是，預算外資金急劇膨脹。[10]1994年的分稅制改革，雖然劃清了中央與省的收入，但省以下各級政府的收入并沒有明確劃分，預算外收入依然在地方政府收入中占據(jù)很大比重。預算外資金的膨脹是在國家財力緊張以及預算過程缺乏嚴格約束的情況下出現(xiàn)的，反映了經(jīng)濟建設速度過快以及預算管理滯后的客觀現(xiàn)實。其影響是雙重的：在積極方面，它為地方政府改善本地區(qū)環(huán)境提供了激勵，從而避免了在其他轉軌國家中出現(xiàn)的財力下降導致的公共基礎設施退化和社會服務質(zhì)量的下降。[11]在消極方面，收費項目的泛濫沖擊了正規(guī)的預算體系，軟化了各級政府的預算約束，誘導各個部門更傾向于“費”而非“稅”，強化了部門利益，為個人濫用權力提供了機會。 　　

      第三，把政府應該承擔的一些公共服務市場化。我國政府公共支出的大部分是由省以下的各級政府承擔的，后者尤其在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利和基礎設施建設方面承擔著主要責任。[12]教育和衛(wèi)生保健的公共服務是由縣級以及縣級以下各級地方政府承擔的，而社會保障之類的公共服務則歸省級和地市級政府負責。[13](P15)由于財力限制，地方政府無法完成這些責任，必須調(diào)整服務提供的方式以及對服務機構管理的方式。正在興起的私人資本和市場機制就成為各級地方政府所依靠的對象。在一般意義上，這種“市場化”趨勢可以被看做是當時國際范圍內(nèi)“新公共管理運動”的組成部分。盡管公共服務“市場化”在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，調(diào)動了私人資本來參與地方公共服務建設，并且在某些領域取得了良好的效果(比如基礎設施建設方面)，但從總體上看，“市場化”侵蝕了公共服務組織的性質(zhì)，從根本上說，并沒有分擔政府的責任，反而破壞了政府應該承擔的責任。這正是進入新世紀后，“看病難”、“入學難”等民生問題成為社會關注的焦點的重要原因。 　　

      第四，地方政府激勵機制的“經(jīng)濟化”。1978年開始的改革開放，一個重要舉措就是對地方的放權讓利，而放權讓利的實質(zhì)是中央在承認地方作為一級利益主體的合法地位的同時，把一定范圍的權利還給地方。這樣，在原來的“忠誠/命令”式激勵機制的基礎上形成了地方政府運行的新激勵機制——“忠誠/政績”式機制。“忠誠/政績”式激勵機制的出現(xiàn)反映了中國整體制度目標的轉變——經(jīng)濟工作代替階級斗爭成了新的工作中心。這種新型的激勵機制表現(xiàn)出三個特點：一是沒有脫離原來的“忠誠”機制，保持了黨對各級政府的領導地位，黨的認同是對各級政府行為的最高肯定和合法性依據(jù)；二是“政績優(yōu)先”替代了“服從第一”，對地方各級政府的評價側重于當?shù)亟?jīng)濟增長和社會發(fā)展，而經(jīng)濟增長又成為評價的核心指標；三是對各級政府的評價建立起一些定量的指標，依照這些指標給予獎罰，而經(jīng)濟獎勵成為各級政府最經(jīng)常運用的手段。 　　

      四、治理風險與政府責任實現(xiàn)機制的“泛政治化” 　　

      改革開放的進程也是中國社會全方位快速轉型的過程。在這個過程中，政府治理面臨著越來越多的風險。社會經(jīng)濟發(fā)展以及制度改革過程中不斷增加的風險迫使各級政府必須找到一種普遍性的責任實現(xiàn)機制。而責任實現(xiàn)機制的“泛政治化”就成為各級政府，尤其是上級政府督促下級政府履行責任、服從命令和要求的選擇。 　　

      責任實現(xiàn)機制的“泛政治化”指的是上級政府，特別是中央政府和各級黨委，將某些重要任務明確為“政治任務”，要求下級政府以及職能部門全力完成，并相應地給予政治上的激勵和懲罰(主要是職位上的變化)。責任實現(xiàn)機制的“泛政治化”與政府責任內(nèi)容的“泛經(jīng)濟化”并不矛盾。前者強調(diào)的是上級政府督促下級政府完成重要責任的手段和措施；而后者強調(diào)的是地方各級政府所承擔的責任是圍繞經(jīng)濟建設展開的。在政府責任履行過程中，二者是密切相連的。一方面，之所以所有責任都圍繞經(jīng)濟建設展開，就是因為經(jīng)濟建設在改革開放之后被確定為政治路線，是最大的政治；②另一方面，上級政府用“政治化”的機制來推動完成責任的目的，都是為了保證經(jīng)濟建設的順利進行。這樣就形成了責任內(nèi)容的“泛經(jīng)濟化”和責任實現(xiàn)機制的“泛政治化”的有效結合。責任實現(xiàn)機制“泛政治化”的根本出發(fā)點是實現(xiàn)上級設定的具體任務。這具體表現(xiàn)為：(1)通過把某些任務變成“政治任務”，提高了它們在各級政府所承擔的諸多責任中的地位，突出了它們的重要性。(2)當這些任務轉變成“政治任務”后，有關政府或職能部門就會調(diào)整資源和人員的分配方案，把資源和人員向這些任務傾斜，以保障它們的實現(xiàn)。(3)當這些任務轉變?yōu)?ldquo;政治任務”后，來自下級或職能部門的抵觸或不執(zhí)行行為會得到一定程度的控制，以實現(xiàn)政令的統(tǒng)一。(4)對于確定“政治任務”的上級政府，尤其是中央政府來說，這展現(xiàn)了它們對問題的高度重視，有利于維護和改善它們在社會公眾中的形象，提高合法性。被升級為“政治任務”的政府責任是隨著中央政府的發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和面臨的突出問題的變化而調(diào)整和豐富的。改革開放初期，發(fā)展經(jīng)濟因為是工作中心而成為各級政府必須完成的首要“政治任務”。1992年鄧小平南方講話之后，發(fā)展市場經(jīng)濟成為整個國家制度建設的目標，這項任務的政治地位也得到了進一步鞏固。 　　

      除了經(jīng)濟增長任務外，政府對其他重要任務也采取了這種責任實現(xiàn)機制。首先是社會穩(wěn)定責任。當社會不穩(wěn)定因素隨著經(jīng)濟的發(fā)展而增多的時候，社會穩(wěn)定也成為各級政府必須完成的“政治任務”。①在實現(xiàn)社會穩(wěn)定這個“政治任務”的基礎上，不斷增加新的具體任務，如社會治安、信訪事件、物價變動、安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護等，都是各級政府必須承擔起來的具有“高度政治性”的責任。 　　

      除了經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定這兩個根本的“政治任務”外，還有其他一些被提到“政治高度”的任務，如計劃生育控制。中央政府和各級地方政府還會根據(jù)不同時期的工作重點，來增加新的“政治任務”。 　　

      當某項任務具有“政治性”后，就會采取特定的責任實現(xiàn)機制。這個機制主要包括兩個部分：完成過程采取“一把手”工程方式；獎懲采取“一票否決”。所謂“一把手”工程，指的是各級政府或職能部門的行政首長(俗稱“一把手”)要對上級確定的任務負首要責任，親自參與和管理。“一把手”可以利用行政權力來調(diào)動資源和人力來保證任務的完成。所謂“一票否決”，指的是承擔具體任務的單位和單位負責人在每年的績效評估中，要根據(jù)該任務的完成情況來決定它/他/她全年工作的最終評價。一旦沒有完成這項具有高度“政治性”的任務，就無法參加全年各個方面的先進評選。當然，并不是所有實行“一票否決”獎懲方式的任務都是“一把手”工程。目前，一個特別值得重視的現(xiàn)象是，現(xiàn)在有越來越多的政府責任在考評時實行“一票否決”，如文物保護、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生考核、廣告違法、節(jié)能減排。“一票否決”不僅用于政府內(nèi)部，還運用于政府對企業(yè)、事業(yè)單位的評價。比如有的地方就規(guī)定，在環(huán)保方面，凡未達要求的企業(yè)將取消市級各類先進評選，企業(yè)負責人也不得評勞模之類的榮譽稱號。在“一把手”責任和“一票否決”機制的推動下，各級地方政府及政府部門在某些“政治性”任務上承擔了“無限責任”。 　　

      盡管許多地方官員對于“一票否決”的獎懲方式抱有一定的不滿，學者也將其作為“壓力型”體制的典型特征，并分析了其產(chǎn)生的危害[14][15]，但是經(jīng)過近30年的改革，這種督促責任完成的手段和方式并沒有消失，反而有強化的趨勢，成為各級地方政府以及政府職能部門貫徹命令、完成任務最“有效”的手段和方式，甚至被當做是實現(xiàn)執(zhí)行力的一項制度。[16]因此，有必要認真分析政府責任實現(xiàn)機制的“泛政治化”產(chǎn)生的原因和產(chǎn)生的多重影響。 　　

      政府責任實現(xiàn)機制的“泛政治化”是現(xiàn)有體制面對不斷增加的責任的必然選擇。有三個主要原因推動了其發(fā)展。 　　

      首先，資源配置的集中體制為責任機制的“泛政治化”提供了制度環(huán)境。盡管下放權力和發(fā)展市場體制在很大程度上改變了原來高度集中的資源配置體制，但是中國在政府體制上依然采取的是集中制。一方面，在政府各個層級之間的關系上，下級要服從上級，地方要服從中央。包括中央政府在內(nèi)的上級政府控制下級發(fā)展所需要的許多資源。除了資金外，更重要的是對下級行為的批準和認可權，即合法性的賦予權。另一方面，在政府各個職能部門內(nèi)部，實行的是黨委領導下的首長負責制，行政首長具有掌握部門資源的實際權力。因此，使他們對某些任務給予重視，并且親歷親為，這必然會帶動部門資源的調(diào)整。 　　

      其次，黨管干部原則為某些責任升級為“政治責任”提供了轉化機制。黨管干部的原則要求各級官員首先要服從黨的領導，執(zhí)行黨的命令。該原則在實行中采取的也是集中管理的方式，管理干部的權限是向上集中的。1984年7月，中共中央組織部頒發(fā)了《關于修訂中共中央管理干部職務名稱表的通知》，改變下管兩級的做法，規(guī)定干部管理權限是下管一級。這種改變使地方的干部人事管理權限得到加強，但中央仍然負責對省一級地方黨政一把手的任命和推薦，掌握著對地方領導的控制權。同時，地方政府對于自己的直接下級干部有了更大的管理權。這不僅密切了直接上下級之間的關系，而且加強了上級對直接下級的控制。在現(xiàn)有體制下，黨的領導首先是政治領導，因此，上級政府很容易借助黨的組織體系來把某些重要任務提升為“政治性”工作，以對負責人職位的改變作為督促完成的手段。 　　

      最后，地方和部門利益的強化也迫使上級部門不斷強化責任機制的“泛政治化”，以保證政令的推行。改革開放以來，在地方政府以及各職能部門工作積極性提高的同時，它們的自身利益也形成了，并且不斷得到鞏固，出現(xiàn)了“部門職權利益化”、“部門權力個人化”以及“部門利益法定化”的傾向和現(xiàn)象。1999年《中共中央、國務院關于地方政府機構改革的意見》就尖銳指出，“政府部門管理體制不適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，部門權力利益化的傾向，造成一些部門、地區(qū)、行業(yè)之間的分割和封鎖，加劇了部門、行業(yè)和地方的保護主義”。地方和部門利益的強化嚴重干擾了政令的統(tǒng)一，在某些領域非常突出。2005年《政府工作報告》提出要提高政府的執(zhí)行力。2006年，溫家寶提出，要“提高行政效能，增強政府執(zhí)行力和公信力”。他批評說，在一些地方和部門存在兩個突出問題：一是政令不暢，執(zhí)行不力。二是違法違規(guī)，失信于民。[17] 　　

      毫無疑問，在一種快速變化的環(huán)境中，責任實現(xiàn)機制的“泛政治化”突出了政府要承擔的主要責任，推動了一些重要問題和難題的有效解決，保證了政府責任的基本實現(xiàn)。這是改革開放以來，各級政府能夠及時回應社會經(jīng)濟發(fā)展需要的重要原因。尤其是當改革遇到各種困難的時候，把要解決的問題提高到“政治高度”及時有效地消除了抵制，確保了整個國家重要戰(zhàn)略的推行。 　　

      但是，通過層層施加壓力來推動政府責任的實現(xiàn)畢竟不能成為一個國家的政府實現(xiàn)責任的常態(tài)。更重要的是，這種“泛政治化”還帶來多種負面影響，在實現(xiàn)下級對上級命令服從的同時，削弱了政府的公信力。五種負面影響最為突出。一是各地出現(xiàn)的不同形式的“政績工程”。這些工程大部分屬于“一把手工程”，對當?shù)亟?jīng)濟造成了災難性的破壞。二是作為第一責任者的“一把手”的權力被放大。在集中體制下，“一把手”掌握著資源調(diào)配、人事任免等諸多權力，同時又是本單位的第一責任者。由于制度的不健全，一把手為了保證責任的完成，往往會過度動員行政權力來督促下屬。更重要的是，在用人方面，也盡可能使用自己信任的人，并用“不講政治”的理由來打擊那些提出異議的人，從而很容易形成“庇護—附庸”特征的關系網(wǎng)，“一把手”的權力被放大了，因此也更容易腐敗。三是行政行為的暴力化。行政行為的暴力化通常是在三種情況下產(chǎn)生的：第一種是上級交付的任務超出了執(zhí)行者的能力，誘使后者借助強制性手段來執(zhí)行。第二種是職能部門濫用自己的執(zhí)法權力。現(xiàn)在許多部門都建立了自己的專門執(zhí)法隊伍，著裝統(tǒng)一，以提高執(zhí)法的權威性。這雖然有助于行政執(zhí)法的力度，但也為一些人濫用權力提供了支持。第三種是完全個人化。一些人為了自己的利益，借助公共權力的權威性來達到自己的目的。典型的是一些領導所追求的“政績工程”。[18]四是政府責任實現(xiàn)機制的“泛政治化”擠壓了其他責任機制的發(fā)展和完善，導致了責任體系的失衡。許多地方政府在完成責任的時候，首先考慮的是在政治上是否“正確”，而不是是否遵守了法律。為了完成上級交付的任務，一些地方政府不惜動用各種手段，其行動破壞了基本的道德規(guī)范和法律。五是政府責任實現(xiàn)機制的“泛政治化”誘使一些政府部門和官員采取各種方式來逃避責任。在“泛政治化”的責任實現(xiàn)機制中，要使下級部門和官員完成任務，依靠的是行政命令和政治覺悟。但是，行政命令的監(jiān)督成本很高，政治覺悟又是一種“軟約束”。因此，在層層施壓的條件下，下級部門和官員必然會采取各種方式來逃避責任。常用的方式有兩種。一種是利用信息的收集和整理權，虛報數(shù)字來應付上級部門的考核；[19]另一種是利用規(guī)則和文件的制訂權來改變自己與責任對象的關系，盡量把自己要承擔的責任推卸給責任對象。這樣一方面實現(xiàn)了形式上的“依法行政”，另一方面也強化了自己掌握的權力。五、結論：從回應性政府走向責任政府經(jīng)過30年的改革，中國政府責任無論在內(nèi)容、實現(xiàn)機制，還是在政府履責能力、責任完成質(zhì)量等方面都取得了巨大進步，比較好地滿足了社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，具有較高的回應性。回應性的提高是走向責任政府的必要條件。 　　

      中國的政府責任體系具有以下基本特點：(1)政府責任的承擔主體不僅有多層次性，還有多樣性。從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級政府是實現(xiàn)政府責任的基本主體，此外，黨的組織、群眾性組織、基層自治組織等具有公共管理權力和責任的組織也是政府責任的承擔者，它們不僅支持著政府的行為，也在某些方面和領域中替代政府履行公共責任。(2)政府責任內(nèi)容在調(diào)整的過程中不斷完善。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、社會結構的多元化以及中國融入全球化進程的步伐是決定政府責任內(nèi)容調(diào)整的三個主要力量。在調(diào)整的過程中，政府所承擔的首要責任逐漸從經(jīng)濟發(fā)展轉向公共服務和維護社會公平正義，并且增添了國際維度。(3)政府責任的實現(xiàn)機制基本完備。選舉、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督以及黨內(nèi)監(jiān)督等制度不斷發(fā)展完善，共同構成了政府責任的實現(xiàn)機制。(4)政府責任的實現(xiàn)具有動員性。一方面，從中央到地方，各級政府所承擔的責任具有高度一致性，另一方面，上級政府擁有足夠的權威和資源來推動下級政府履行責任。因此，一旦某項責任受到上級重視，就會成為政治任務，得到所有政府部門的服從。 　　

      盡管中國政府承擔起越來越多的責任，具有了高度回應性，但是從回應性政府轉向責任政府還有一定的距離。目前，責任政府面臨著四個方面的挑戰(zhàn)：首先，政府承擔的責任在結構上不平衡，經(jīng)濟發(fā)展責任壓倒了其他責任，為政府濫用行政權力以及過度干預市場經(jīng)濟的運行提供了條件。其次，政府各層級之間在責任分工和責任能力建設方面存在著嚴重的不對稱。政府層級越低，掌握的資源越少，能力越不足，但承擔的責任越多。這種不對稱不僅導致了上級政府或部門頻繁運用“政治手段”來推動和督促下級的工作，保證政令的暢通，更為后者逃避“無限”責任提供了借口。再次，在政府責任體系建設中，以選舉為基本機制的政府民主責任建設落后于以行政命令和政治命令為基本機制的政府行政責任和政治責任建設，從而使政府在實現(xiàn)責任時更重視對上級負責，忽視對社會公眾負責。最后，各個部門在共同完成政府基本責任上缺乏制度化的協(xié)調(diào)機制，部門利益嚴重，相互推卸責任，影響了整體政府的建設。 　　

      2006年，溫家寶總理明確提出要建設責任政府。[20]要使回應性政府轉變?yōu)樨熑握?，應該按照理性化和民主化的方向推動政府改革。理性化指的是政府承擔的責任更為合理，責任實現(xiàn)機制進一步完善，政府行動的效率和效果有了明顯改善；民主化指的是政府的民主責任機制和社會責任機制要逐步加強。理性化與民主化是互為依靠的。缺乏民主化，回應性政府就無法從制度意義上轉變?yōu)樨熑握?；沒有理性化，政府就沒有能力完成其應盡的責任。 　　

      要實現(xiàn)從回應性政府向責任政府的轉變，應從以下幾個方面著手進行：首先，要進一步轉變政府職能，調(diào)整政府責任內(nèi)容，明確政府與市場、公民社會所承擔的不同責任。第二，要加強民主責任機制建設。除了要繼續(xù)推動基層選舉和加強人民代表大會的作用外，還要創(chuàng)造更好的條件支持社會公眾對政府運行的參與和監(jiān)督，使民主責任機制獲得更為穩(wěn)固的社會條件支持。第三，要通過財政體制改革等措施來改變政府責任與資源能力不對稱的局面，使各級地方政府之間不僅有明確的責任劃分，更要有合理的資源保障。第四，加強行政問責、司法監(jiān)督以及輿論監(jiān)督，提高政府責任實現(xiàn)機制的系統(tǒng)性和平衡性，建設整體政府。第五，要加強政府官員責任意識和履責能力的培養(yǎng)。各級官員是政府責任的具體實現(xiàn)者，要通過各種形式的培訓提高他們的能力，加強其對社會負責的意識，從而保證政府責任的實現(xiàn)。 　　

（作者單位：中央編譯局）