一般地說，政治發(fā)展是指為實現(xiàn)既定政治目標而推行的所有政治變革，它是一個走向善治的過程。人們可以從不同的角度去理解政治發(fā)展，把它看成是政治現(xiàn)代化的過程，或者是政治民主化的過程，或者是建立法治國家的過程，或者是政治制度化的過程，或者是政治進步的過程。黨的十六大報告首次提出了“政治發(fā)展”的概念，十七大著重論述了“走中國特色社會主義政治發(fā)展道路”的問題。中國特色社會主義政治發(fā)展，即中國的政治發(fā)展，就是與中國特色社會主義現(xiàn)代化進程相適應的全部政治變革，包括改革和完善人民代表大會制度、一黨領導多黨合作制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域和基層社區(qū)自治制度、政府行政管理制度、黨內(nèi)民主制度等。中國政治發(fā)展的核心目標是推進社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，其理想狀態(tài)即是實現(xiàn)“黨的領導、人民當家作主和依法治國”三者的有機統(tǒng)一。按照這樣的理解，我們把改革開放30 年來中國政治發(fā)展的主要內(nèi)容歸結為以下六個方面：人民代表大會、政治協(xié)商、黨內(nèi)民主、基層民主、法制建設和政府改革。筆者在文中緊緊圍繞這六個方面，回顧改革開放以來我國政治變革的主要歷程和重大成就，分析上述六個方面存在的問題，并且提出相應的改革建議。 　　

      一、人民代表大會 　　

      中國不走西方國家的議會道路，而實行獨特的人民代表大會制度。根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定，人民代表大會制度是中國的根本政治制度，各級人民代表大會是我國的各級國家權力機關。 　　

      人民代表大會制度確立于1954 年，但在“文革”期間遭到破壞。從1966 年7 月7 日開始，全國人大及其常委會在8 年零6 個月時間內(nèi)未能舉行過一次會議。1976 年10 月6 日，“四人幫”被粉碎之后，全國人大常委會恢復活動。1978 年2 月26 日，五屆全國人大一次會議召開，地方各級人大也隨之恢復活動。在過去30 年中，適應我國社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，各級人民代表大會進行了許多重大的改革，在我國的政治生活中的作用變得日益重要。首先，人民代表大會自身的制度建設日益完善，先后通過了關于人大代表選舉、人民代表大會組織結構、各級人大議事規(guī)則等基本法律，并且制定了關于各級人民代表大會議案處理、工作規(guī)程等一系列工作制度。其次，立法作用不斷加強，初步確立了中國的基本法律體系。到2008 年3 月，我國現(xiàn)行有效的法律共229件，地方性法規(guī)7000 多件，涵蓋憲法及憲法規(guī)定的相關法、民商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七個法律部門。這些法律絕大多數(shù)都是在過去30 年中由全國人大、地方人大及其常委會通過并頒布的。其三，各級人大的監(jiān)督作用明顯增強。在過去30 年中各級人大的法律監(jiān)督、執(zhí)法檢查、預算審查、政策審議、人事任免和政策質詢等，已經(jīng)初步形成一個國家權力監(jiān)督體系。其四，選舉制度日益完善。在人大代表選舉中，差額選舉已經(jīng)普遍實行，縣以下人大代表已經(jīng)實行直接選舉，在基層人大代表選舉中競爭因素在不斷增加。其五，各級人大代表的素質明顯提高。在過去30 年各級人大代表的年齡逐漸下降，而學歷則明顯提高，專職代表開始出現(xiàn)，人大代表的提案質量也越來越高。其六，人民代表與選民的關系更加密切。一些地方已經(jīng)出現(xiàn)“人大代表工作站”，開始從制度上保證人大代表成為選民的利益代言人。 　　

      與社會經(jīng)濟發(fā)展的需要和人民群眾的民主需求相比，人民代表大會制度還有明顯不適應的方面。例如，代表的提名和名額分配制度不夠合理，缺少必要的競爭機制，選舉層級過多，一些流動人口的選舉權得不到有效保障，官員代表比例過高，不少代表的參政議政能力偏低，人大代表與選民的制度性聯(lián)系管道太少，人大及其常委會的議事規(guī)則不盡完善，憲法和法律賦予人大的審議權、監(jiān)督權、任免權、立法權還遠沒有得以充分實現(xiàn)。在中國政治發(fā)展的現(xiàn)階段，堅持和完善人民代表大會制度的重點，應當是進一步理順黨委和人大的關系，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等分配選舉名額，擴大直接選舉的范圍，引入必要的競爭機制，提高人大代表的素質，優(yōu)化人大常委會及各內(nèi)設機構的結構，擴大人大常委會和專委會的職權，使人大的選舉和議事規(guī)則更加科學化和規(guī)范化，最終使憲法賦予人民代表大會的各項權力逐步得到真正的落實，特別是人大的立法權、預算權、監(jiān)督權和決定權。 　　

      二、政治協(xié)商 　　

      一黨領導、多黨合作不僅是當代中國政黨制度的基本特征，也是當代中國整個政治制度的重要特征。這一制度包括兩個方面的基本內(nèi)容，一是中國共產(chǎn)黨的一黨領導體制，二是中國共產(chǎn)黨與民主黨派的多黨合作體制。這一制度主要通過各級人民政治協(xié)商會議得以實現(xiàn)。 　　

      人民政協(xié)成立于1949 年，其歷史早于人民代表大會，但在“文革”期間其正?；顒右脖恢兄埂?978年全國政協(xié)五屆一次會議的召開及政協(xié)新章程的通過，標志著政治協(xié)商制度得以恢復和重建。在過去30 年中，政協(xié)制度的主要成就包括：在黨章和憲法中明確將政治協(xié)商制度與人民代表大會制度共同確立為我國的基本政治制度；重新確立中國共產(chǎn)黨與其他民主黨派多黨合作、政治協(xié)商的基本方針，即黨的十二大確定的“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”；在憲法、黨章、中央文件和人民政協(xié)章程等權威法律規(guī)章中，對政協(xié)的結構、職能內(nèi)容、方式和程序都做了詳細的規(guī)定，使政治協(xié)商得以法制化和規(guī)范化；各級政協(xié)的參政議政作用大大增強，一年一度的政協(xié)會議出現(xiàn)了許多被黨和政府決策部門采納的高質量提案，對黨和政府的決策產(chǎn)生重要影響；民主黨派通過政治協(xié)商制度成為共產(chǎn)黨領導下的參政黨，實質性地參與國家管理，各級政府的領導成員中均有民主黨派代表，本屆中央政府更有兩位部長是民主黨派和無黨派人士。 　　

      在看到政治協(xié)商制度重大成就的同時，我們也應當正視以下這些問題和不足：政協(xié)委員的產(chǎn)生主要由各級黨委推薦，過于單一，缺乏必要的競爭性擇優(yōu)機制；相當一部分政協(xié)委員參政議政意識和能力較差，提案質量不高；政協(xié)的民主監(jiān)督權缺乏適用的法律保障，從而降低了監(jiān)督的實際效力；政協(xié)的不少活動仍然流于形式，缺乏實際效果。要更好地發(fā)揮政治協(xié)商制度在我國政治發(fā)展中的作用，就應當從加強國家基本政治制度的高度，進一步改革和完善政治協(xié)商制度，規(guī)范黨委、人大、政府和政協(xié)之間的關系。除了改善政協(xié)委員的選拔和擇優(yōu)機制，加強政協(xié)機關的自身建設，提高政協(xié)委員的代表性和參政議政能力外，還應當從法律上確保政協(xié)民主監(jiān)督權力的有效性，加強各級政協(xié)對政府決策的參與，使我國的政治協(xié)商制度成為實現(xiàn)中國特色協(xié)商民主的基本形式。 　　

      三、黨內(nèi)民主 　　

      中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，是當代中國的實際權力核心。因此，黨內(nèi)民主實際上也是國家核心政治權力內(nèi)部的民主。人民民主是社會主義民主的最終目標，但在現(xiàn)實政治條件下，沒有黨內(nèi)民主就難有人民民主。 　　

      改革開放后中國的民主發(fā)展過程，從某種意義上說也是一個黨內(nèi)民主的發(fā)展過程。被視為改革開放標志的黨的十一屆三中全會，就是一次黨內(nèi)民主的盛會，也是“文革”結束后黨內(nèi)正常民主生活得到逐漸恢復的標志。在過去30 年中，黨內(nèi)民主的不斷加強，是我國政治發(fā)展的一個突出成就。首先，全黨對黨內(nèi)民主重要性的認識取得高度一致，黨的十六大首次明確提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”，并且很快成為全黨的共識；其次，初步確立了黨內(nèi)民主的制度框架，除了多次修訂《中國共產(chǎn)黨章程》外，還先后頒行了《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》等一大批行之有效的黨內(nèi)民主法規(guī)。第三，黨內(nèi)選舉的民主性、競爭性和公共性明顯加強，黨員干部的差額選舉、縣級以下黨代表的直接選舉、“兩推一選”或“兩票制選舉”、干部任免的票決制等重大改革開始陸續(xù)試行；第四，黨的代表大會的作用不斷增強，許多地方開始推行黨代會常任制和黨代表期制；第五，黨務公開和黨內(nèi)監(jiān)督取得實質性進展，黨內(nèi)情況通報制度、重大決策公示制度，以及紀檢制度和巡視制度開始發(fā)揮重要作用。 　　

      黨內(nèi)民主方面存在的問題也相當明顯。例如，黨內(nèi)民主的制度建設還不完善，特別是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的一些具體操作機制還相當缺乏，對黨員領導干部的權力監(jiān)督還存在許多制度性的漏洞，黨章規(guī)定的多項黨員民主權利還沒有得到具體落實，從整體上說黨內(nèi)民主選舉還明顯缺乏必要的競爭性，黨員代表大會的權力被嚴重虛置，等等。發(fā)展黨內(nèi)民主的重點，應當是進一步完善黨內(nèi)民主制度，特別是制定一些切實有用的具體程序和規(guī)程，保證黨章規(guī)定的民主權利得以真正實現(xiàn)；要從改革完善黨員領導干部的候選人提名、差額比例、選舉程序和最終任免等機制入手，實質性地增強黨內(nèi)民主選舉的代表性、競爭性和直接性；應當大力擴大黨員的民主選舉權，將依法治國與依法治黨有機地結合起來，使黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)成為管理黨內(nèi)事務的最高權威；大力改革黨內(nèi)的權力監(jiān)督機制，從制度和機制上使每一名黨員領導干部都處于有效的監(jiān)督和制約之下；抓緊完善黨員代表大會制度和黨委議事決策制度，保證重大事項的民主決策和集體領導。 　　

      四、基層民主 　　

      基層民主是廣大人民群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)、基層政權、企事業(yè)單位和其他各種基層組織中依法直接行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度和程序?；鶎用裰髦苯雨P系到廣大人民群眾的切身政治權利，是全部民主政治的基礎，意義尤其重大。 　　

      改革開放以來，中國特色民主政治發(fā)展的許多突破性成就，都發(fā)生在基層民主的實踐中。首先是在全國農(nóng)村社區(qū)和城市街道社區(qū)，首次試行村民自治和居民自治的偉大實踐。特別是村民自治，截至2007 年，中國農(nóng)村已建立起62 萬多個村民委員會，村委會選舉的全國平均參選率在90%以上。村民自治開創(chuàng)了中國歷史上第一次大規(guī)模直接選舉的先河，使億萬農(nóng)民享受到了自由而直接的選舉權利，是中國民主政治的歷史性突破，為更高一級的民主實踐積累了寶貴的經(jīng)驗。其次是發(fā)展企事業(yè)單位和其他基層組織中的民主制度，以保障單位職工依照有關法規(guī)，通過職工代表大會等形式，對企事業(yè)單位的經(jīng)濟和社會事務實行民主決策、民主參與、民主監(jiān)督。其三是逐漸推行基層政權的民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督的改革試驗，這方面的重要改革實踐包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的公推直選和公推公選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重大決策的公示、聽證和協(xié)商制度，兩票制選舉基層黨組織領導等。其四是建立中國特色的信訪制度，使公民的依法上訪和投訴成為監(jiān)督政府機關和黨政干部的正式渠道。 　　

      基層民主對于中國的民主政治發(fā)展有著特殊的意義，這方面存在的問題尤其需要特別重視。相關法律制度和操作機制的不健全，在相當程度上已經(jīng)成為影響基層民主發(fā)展的瓶頸，例如，村“兩委會”的關系、居民自治組織的法定地位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的直接選舉、對賄選等的打擊等，都需要有更加完善的法制保障?；鶎痈刹亢腿罕姷拿裰鞣ㄖ嗡刭|與基層民主的發(fā)展要求明顯不相適應，必須采取措施加以提高。各地的社會經(jīng)濟發(fā)展和歷史文化條件相差很大，基層民主的發(fā)展情況也很不平衡，因此，推進基層民主既要有統(tǒng)一要求，但又不能搞一刀切，應當充分發(fā)揮各地的自主性和創(chuàng)造性?；鶎用裰鞯膶嵸|性內(nèi)容，是公民自治和社會自治，黨和政府應當把擴大社會自治和公民自治當作長遠的政治發(fā)展戰(zhàn)略，不斷拓寬公民自治和社會自治的渠道，豐富公民自治和社會自治的形式，讓廣大人民群眾首先在基層政治生活中實現(xiàn)憲法賦予的“當家作主”權利。 　　

      五、法制建設 　　

      建設社會主義政治文明，是我國政治發(fā)展的長遠目標。社會主義政治文明的基本內(nèi)容，就是民主與法治。民主與法治是一個硬幣的兩面，對于社會主義政治文明而言缺一不可。 　　

      回顧過去30 年我國法制建設的歷史，除了黨和國家正式把建設法治國家確立為我國政治發(fā)展的戰(zhàn)略目標這一里程碑式的成就之外，還取得了一系列重大的進展。首先是初步確立了國家的法律體系。從1979 年到2005 年, 全國人大及其常委會共通過了400 件法律和有關法律問題的決定, 國務院制定了650 多件行政法規(guī), 地方人大及其常委會制定了7500 多件地方性法規(guī)。到2010 年，我國將基本上建成一個比較完善的法律體系。其次是建立和健全以公安部門、檢察院和法院三位一體的司法體系，在冤假錯案平反、司法平等、司法公開和獨立審判等方面進行了大量改革，取得了明顯進步。再次是律師制度和公證制度從無到有，法律服務體系基本確立，對困難群體的法律救助服務工作也逐步開展。截至2008 年，我國律師事務所已經(jīng)發(fā)展到13 萬多家，律師隊伍發(fā)展到1413 萬多人。第四是建設法治政府已經(jīng)成為政府的目標，政府的活動日益受到法律的限制。過去30 年中全國人大頒布了若干限制政府的重要法律，如《行政訴訟法》、《行政許可法》等，民告官開始成為現(xiàn)實。最后，法律教學和法制普及工作全面展開，全民的法律素質明顯提高。目前全國已有600 多所大學設有法學專業(yè)，絕大部分黨校和行政學院也把法學教學當作干部培訓的重要內(nèi)容。此外，改革開放后中央還在全社會開展五年一期的普法教育，把全體公民都納入到普及法律知識的活動中，目前正在開展的五五普法教育首次把農(nóng)民列為重點對象。 　　

      30 年來的法制建設，我們?nèi)〉昧斯J的巨大成績，但離社會主義法治國家的目標還有很長的距離。例如，我們的法律體系還只是一個初步的框架，還不完備，一些重要的法律還沒有制定，如《新聞法》、《社團法》和《民法典》，許多正在實行的法律也需要修訂完善。公民和干部的法制意識還比較淡薄，有法不依、違法不究、執(zhí)法不公、判決不執(zhí)行和司法腐敗現(xiàn)象還相當嚴重。司法活動中的地方保護主義、對司法過程的人為干預、以權力抵制法律等現(xiàn)象也時有發(fā)生。政府依法行政的意識還不強，依法行政的水平也不高。在建設社會主義法治國家的過程中，我們必須采取切實措施認真解決這些問題。首先，我們必須認識到，民主和法治是通向政治文明的唯一道路，也是實現(xiàn)中華民族振興的不二法門。因此，要繼續(xù)強化全體公民的法治意識，特別是黨政干部的法治意識，普遍提高公民的法律素質，培育社會主義的法治精神和法治文化。第二，我們應當抓緊制定社會經(jīng)濟發(fā)展和政治發(fā)展所必需的新法律，及時修訂不合時宜的法律條文，改善立法程序，提高立法質量，早日使我國擁有一個較為完備的法律體系。第三，領導干部和黨政機關要帶頭守法，提高依法行政水平。在我國的文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實生活中，政府和官員的所作所為具有特殊的示范作用，政府官員應當做知法守法的模范，真正做到違法必究、有法必依、執(zhí)法必嚴、司法公正，從而帶動全社會養(yǎng)成遵守法律的風尚。第四，要加大立法、司法和執(zhí)法過程中公民參與和公眾監(jiān)督的力度，切實推進司法民主，嚴厲打擊司法腐敗。第五，要推進司法體制的改革，從制度上保證司法審判的相對獨立性，最大限度地消除司法不公和地方保護主義，維護國家的司法統(tǒng)一和司法公平。 　　

      六、政府改革 　　

      中國的政治改革在很大程度上是一種治理改革，或者說是一種政府管理體制的改革。政府治理或政府管理體制的改革，包括政府機構的調(diào)整和精簡、政府職能的轉變、政府行政管理方式和行政程序的變化等，成為改革開放以來中國政治體制改革最重要的內(nèi)容之一。 　　

      改革開放以來，中國政府一直在努力進行政府行政管理體制的改革，并且已經(jīng)取得無可否認的重大成就。例如，政府機構的設置更加合理，政府的職能發(fā)生了重大轉變，政府不再直接管理企業(yè)，政府對經(jīng)濟事務的管理主要表現(xiàn)為市場調(diào)節(jié)和宏觀調(diào)控，政府對社會事務的管理，也逐漸開始從管制為主轉為以服務為主。政府日益強化其公共服務職能，正式提出了建立服務政府的目標。與此相適應，政府的公共服務質量明顯提高，大量行政審批程序被簡化，例如，2002 年到2004 年，國務院分三批宣布取消和調(diào)整行政審批項目1806 項。到2004 年底，國務院部門的審批事項已減少50.1%。“一站式”服務等行政便民措施普遍開始實行，政府公共服務的投入也大大增加。政府的責任機制也開始得以確立和完善，官員問責制已經(jīng)普遍推行，對失職官員一律開始追究責任。政府事務變得日益透明，除了中央政府外許多地方政府也引入了政府新聞發(fā)言人制度；政務公開已經(jīng)成為對各級政府的強制性要求，對于違反國務院政府信息公開條例的政府行為，公民可以依法提起行政訴訟。政府的決策更加科學化和民主化，政府重大決策的公示制度、聽證制度、咨詢制度和評估制度正在各級政府中逐漸推行。政府的行政效率明顯提高，建設效益政府在許多地方成為政府自身追求的目標。電子政務、政府網(wǎng)站、政府與網(wǎng)民的互動，也在改變著政府管理的方式，使之更加民主、高效和透明。 　　

      但政府改革是一個動態(tài)的過程，市場經(jīng)濟的深入發(fā)展、民主政治的向前推進、人民群眾政治需求的日益提高，以及全球化和信息化的沖擊，使得政府必然會面臨新的挑戰(zhàn)。此外，現(xiàn)行的政府管理體制也還存在許多急需解決的問題，例如在相當程度上助長公共利益部門化的決策體制；政出多門、機構重疊、職責交叉、政事不分、成本過高等現(xiàn)象還普遍存在；政府提供的社會公共服務還相對不足、其服務質量也需要提高、公共服務均等化體系遠沒有確立；政府決策的隨意性太大、失誤過多，政策多變、政令不一等現(xiàn)象時有發(fā)生；政府行政法規(guī)體系還不完善，依法執(zhí)政程度需要進一步提高，等等。對于這些問題，黨和政府已有十分清醒地認識，如《中共中央關于深化行政管理體制改革的意見》指出，“政府職能轉變還不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預過多，社會管理和公共服務仍比較薄弱；部門職責交叉、權責脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出；政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全；對行政權力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在”。因此，政府行政管理體制的改革，仍然是一項長遠而緊迫的任務。黨的十七大以及十七屆二中全會，分別對深化行政管理體制改革的緊迫性、重要性、指導思想、總體原則、重點內(nèi)容做了全面的部署。根據(jù)這一部署，中國政府將通過深化政府機構改革、轉變政府職能、加強依法行政、降低行政成本、強化社會管理和公共服務，來進一步創(chuàng)新政府管理體制，建設服務政府、責任政府、法治政府、透明政府、效率政府和廉潔政府，“到2020 年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”。 　　

      總而言之，經(jīng)濟發(fā)展促進政治發(fā)展，而政治發(fā)展又影響經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展和政治發(fā)展是實現(xiàn)社會現(xiàn)代化的兩條基本道路。中國的改革開放過程，就是一個實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化的過程，它是一個包括社會的經(jīng)濟生活、政治生活和文化生活在內(nèi)的整體性社會變遷過程。隨著社會主義市場經(jīng)濟的確立和經(jīng)濟生活的巨大變遷，我國的政治體制也發(fā)生了深刻的變遷，經(jīng)濟進步和政治進步共同匯合成改革開放以后我國社會進步的歷史潮流。在改革開放30 年后的今天，我國的社會主義現(xiàn)代化建設又進入了一個新的發(fā)展階段。我們不僅面臨新的經(jīng)濟挑戰(zhàn)，我們也面臨著新的政治挑戰(zhàn)。正如胡錦濤同志在黨的十七大報告中所指出的那樣：“政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應”。我們只有努力推動國家的民主化與法治化進程，加速推進中國特色社會主義政治發(fā)展，才能早日把我國建設成為社會主義的現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族的偉大復興。