許崇德　　

      吳邦國委員長(zhǎng)在十一屆全國人大四次會(huì)議上鄭重宣告：一個(gè)立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，是我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)史上的重要里程碑，標(biāo)志著依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)推進(jìn)到了新的發(fā)展階段。中國特色社會(huì)主義法律體系是以憲法為統(tǒng)帥，由多部門多層次法律規(guī)范組成的結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠袡C(jī)整體。充分認(rèn)識(shí)憲法在中國特色社會(huì)主義法律體系形成和完善中發(fā)揮的統(tǒng)帥作用，對(duì)于維護(hù)憲法作為國家根本法的權(quán)威地位、堅(jiān)持社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，具有重要意義。 　　

      一、以憲法為統(tǒng)帥主要表現(xiàn)在法律以憲法為依據(jù)而制定 　　

      新中國成立60多年來，特別是改革開放30多年來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過全國人民的共同努力，終于在2010年底形成了這個(gè)涵蓋國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面的法律體系，這是我國立法工作取得的偉大成果，是中國法治發(fā)展進(jìn)程中的一件大事。中國特色社會(huì)主義法律體系以中華人民共和國憲法為統(tǒng)帥，主要表現(xiàn)在我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)方面的法律都是以憲法為依據(jù)而制定的。一般說憲法是“母法”，就是從這個(gè)意義上而言的。 　　

      全國人大和全國人大常委會(huì)所制定的法律，通常都在第一條中明確規(guī)定“本法是根據(jù)憲法制定的”。譬如，《中華人民共和國刑事訴訟法》第一條就規(guī)定：“為了保證刑法的正確實(shí)施，懲罰犯罪，保護(hù)人民，保障國家安全和社會(huì)公共安全，維護(hù)社會(huì)主義社會(huì)秩序，根據(jù)憲法，制定本法。”還有一些法律是根據(jù)憲法的某個(gè)專門條款而制定的。如《中華人民共和國兵役法》第一條就這樣規(guī)定：“根據(jù)中華人民共和國憲法第五十五條‘保衛(wèi)祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個(gè)公民的神圣職責(zé)。依照法律服兵役和參加民兵組織是中華人民共和國公民的光榮義務(wù)’和其他有關(guān)條款的規(guī)定，制定本法。”這些都是以憲法為依據(jù)制定法律的明顯例證。 　　

      我國的立法以憲法為依據(jù)，過去如此，將來仍將如此。在中國特色社會(huì)主義法律體系形成之后，還要繼續(xù)使這個(gè)法律體系日臻完善，有些新的法律需要制定，有的現(xiàn)行法律必須適應(yīng)客觀實(shí)際的變化而修正。不論是制定新法，還是修改已有法律，都要堅(jiān)持以憲法為立法依據(jù)。總之，中國特色社會(huì)主義法律體系的形成和未來的發(fā)展，都離不開憲法發(fā)揮其統(tǒng)帥作用。 　　

      二、以憲法為統(tǒng)帥是由憲法的性質(zhì)、地位和內(nèi)容決定的 　　

      中國特色社會(huì)主義法律體系以憲法為統(tǒng)帥，這是由憲法的性質(zhì)和地位決定的。我國憲法和法律是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揚(yáng)民主制定的，體現(xiàn)了黨的主張，體現(xiàn)了全國各族人民的意志和利益。在經(jīng)過法定程序進(jìn)行法律化的時(shí)候，黨的最根本、最重要的主張和人民最根本、最重要的意志，就制定為憲法。憲法是根本法，具有最高的法律效力。而黨的最根本、最重要的主張和人民最根本、最重要的意志之外的其他主張和意志，則轉(zhuǎn)化為具體門類的法律以及其他形式的法規(guī)。這些法律法規(guī)雖然也有國家賦予的強(qiáng)制力和約束力，但是，不同層次法律規(guī)范的效力并不相同。憲法是上位法，法律法規(guī)是下位法，下位法不得抵觸上位法，一切法律法規(guī)都不能同憲法相抵觸。 　　

      另一方面，中國特色社會(huì)主義法律體系以憲法為統(tǒng)帥，也是由憲法規(guī)定的內(nèi)容決定的。憲法是國家根本法，其重要性不言而喻。但憲法不是法律大全，不能把全部法律規(guī)范都包攬無遺，更不能代替一般的法律。憲法的主要內(nèi)容僅僅在于規(guī)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度和國家政治制度等的根本原則。這些根本原則需要其他一般的法律加以具體化，有的甚至是憲法本身明文規(guī)定要求制定相應(yīng)的法律。例如，現(xiàn)行憲法第八條規(guī)定：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地”，至于在什么范圍內(nèi)可以經(jīng)營自留地，憲法并不作具體規(guī)定，而是由通常的立法去加以解決。又如，憲法第十三條也有類似規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，國家“可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。正是諸如此類的一系列規(guī)定，要求有大量相應(yīng)的立法，才能使憲法的原則落到實(shí)處。這表明，憲法在我國法律體系中的統(tǒng)帥地位與統(tǒng)帥作用是不可替代的。 　　

      為了保證憲法的統(tǒng)帥地位，國家賦予憲法與一般法律以不同的修改程序。從提案權(quán)來看，全國人大主席團(tuán)、全國人大常委會(huì)、全國人大各專門委員會(huì)、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院，全國人大的一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名，可以向全國人大提出修改法律的議案；但憲法的修改則只能由全國人大常委會(huì)或者1/5以上的全國人大代表聯(lián)名提議。從議案的表決來看，憲法修正案須由全國人大以全體代表的2/3以上的多數(shù)通過；而法律案則需全體代表的過半數(shù)通過即可。修改程序的差別體現(xiàn)了憲法的穩(wěn)定和尊嚴(yán)高于一般的法律。 　　

      三、保障社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)應(yīng)以憲法為基礎(chǔ) 　　

      中國特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)容極其豐富，涉及面非常廣泛，作為一個(gè)法律體系，它是一個(gè)層次分明、結(jié)構(gòu)清晰的整體。按照現(xiàn)行的中華人民共和國憲法第五條的規(guī)定：“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”這里強(qiáng)調(diào)的也就是保障中國特色社會(huì)主義法律體系的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。必須指出，統(tǒng)一和尊嚴(yán)應(yīng)該有公認(rèn)的共同基礎(chǔ)。這個(gè)基礎(chǔ)就是憲法。黨的十六屆三中全會(huì)曾對(duì)憲法作出明確定義：“中華人民共和國憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是保持國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和長(zhǎng)治久安的法制基礎(chǔ)。”由此可見，法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)最基本的要義是統(tǒng)一于憲法，服從于憲法的尊嚴(yán)，只有在憲法的基礎(chǔ)上，才能保障我國法律體系的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。 　　

      我國法治建設(shè)的基本方針是實(shí)現(xiàn)“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。有法可依是不可缺少的前提。假如無法，那就什么都談不上。中國特色社會(huì)主義法律體系既已形成，有法可依這個(gè)前提就已經(jīng)完全具備。但徒法不足以自行。假如不抓實(shí)施，即便有再多再好的法律，也屬枉然。吳邦國委員長(zhǎng)1月24日在形成中國特色社會(huì)主義法律體系座談會(huì)上曾強(qiáng)調(diào)指出，“法律的生命力在于實(shí)施”，“我們要在繼續(xù)加強(qiáng)立法工作的同時(shí)，采取積極有效措施，切實(shí)保障憲法和法律的有效實(shí)施”。實(shí)踐證明，制定法律與實(shí)施法律必須并重。在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的歷史進(jìn)程中，我們應(yīng)當(dāng)更好地堅(jiān)持和做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。 　　

      在法律法規(guī)的實(shí)施中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行日常的監(jiān)督審查，審視其是否與憲法相抵觸。這是維護(hù)和保證社會(huì)主義法律體系的統(tǒng)一和尊嚴(yán)所必需的。在我國社會(huì)生活中，不乏這方面的實(shí)例。1982年頒布的行政法規(guī)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，在實(shí)施中因不符合憲法關(guān)于以人為本，保障公民基本權(quán)利的原則而于2003年8月1日被宣布廢除，同時(shí)，國務(wù)院另行制定并公布了新的行政法規(guī)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，就是一例。 　　

      按照我國的現(xiàn)行制度，全國人大常委會(huì)有權(quán)審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等是否抵觸憲法，并作出處理。不僅行政法規(guī)需要接受監(jiān)督審查，即使是法律，甚至是基本法律，也要接受監(jiān)督審查。1990年4月，第七屆全國人大第三次會(huì)議通過關(guān)于香港基本法的決定，指出“香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)《中華人民共和國憲法》、按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的”。這是全國人大對(duì)基本法律作出合憲性審查的范例。 　　

      四、憲法的發(fā)展推動(dòng)了整個(gè)法律體系的完善 　　

      憲法在中國特色社會(huì)主義法律體系形成和發(fā)展的過程中，不僅發(fā)揮了統(tǒng)帥作用，而且憲法本身也在不斷地發(fā)展和完善之中。1982年制定的現(xiàn)行憲法，要比過去的幾部憲法更為完善。而從1988年到2004年期間，憲法本身又經(jīng)歷了4次部分內(nèi)容的修正，通過了31條修正案。憲法本身的不斷發(fā)展和完善，使憲法在社會(huì)主義法律體系中的統(tǒng)帥作用得到加強(qiáng)。 　　

      適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)主義法治建設(shè)的需要，對(duì)憲法適時(shí)進(jìn)行修正、補(bǔ)充，是十分必要的。譬如，改革開放前，我國一直實(shí)行公有制的所有制形式和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，否定物權(quán)概念的存在。在這種社會(huì)背景下，私人所有和商品流通被完全否定，更談不上物權(quán)立法了。自1993年第七條憲法修正案規(guī)定“國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”和1999年第十四條憲法修正案規(guī)定“國家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”之后，物權(quán)的概念逐漸得到社會(huì)認(rèn)可，物權(quán)立法也隨之加快步伐。2007年通過的《物權(quán)法》第一條開宗明義規(guī)定：“為了維護(hù)國家基本經(jīng)濟(jì)制度，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”可見，憲法自身的發(fā)展與完善，是中國特色社會(huì)主義法律體系發(fā)展與完善的一個(gè)重要條件。 　　

      同時(shí)，憲法的與時(shí)俱進(jìn)，也必然帶動(dòng)中國特色社會(huì)主義法律體系其他組成部分的發(fā)展。舉例來說，1999年，第九屆全國人大第二次會(huì)議通過第二十八條憲法修正案，把“其他反革命的活動(dòng)”修改為“其他危害國家安全的犯罪活動(dòng)”，因而使得刑法及其他有關(guān)的法律隨之作了相應(yīng)的改變。廢棄“反革命”，雖然只是某個(gè)辭匯的消失，但人們卻從中感受到一個(gè)特定時(shí)代的遠(yuǎn)去，國內(nèi)外反響頗大。 　　

      建設(shè)中國特色社會(huì)主義是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，完善中國特色社會(huì)主義法律體系也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，必須隨著中國特色社會(huì)主義實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。在中國特色社會(huì)主義法律體系的形成和完善、社會(huì)主義民主制度的建設(shè)和發(fā)展中，憲法始終起著統(tǒng)帥作用。我們每一個(gè)公民和國家工作人員都應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法，更好地掌握憲法的基本精神，沿著憲法指明的方向和道路前進(jìn)。 　　

（作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）