分析依法行政工作新問題 加快推進法治政府建設

溫家寶

（2010年8月27日）　　

      這次全國依法行政工作會議的主要任務，是總結２００４年國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》以來的工作，分析依法行政工作面臨的新情況新問題，加快推進法治政府建設。 　　

      一、充分認識加快建設法治政府的重要性和緊迫性 　　

      依法行政是現(xiàn)代政治文明的重要標志。一個政黨取得政權后，應當把黨的意志通過法定程序變?yōu)閼椃ê头桑勒諔椃ê头芍卫韲?，這是黨在奪取政權與執(zhí)政時期的最大區(qū)別。貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我國政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時代的重要意義。 　　

      《全面推進依法行政實施綱要》是新時期加快建設法治政府的指導性文件。建設法治政府的核心是依法行政。綱要實施６年來，我們始終把依法行政放在政府自身建設的重要位置，強調(diào)政府各項工作都要依法辦事，推動法治政府建設取得了重要進展。一是建立健全工作規(guī)則。國務院兩次修訂《國務院工作規(guī)則》。２００３年提出“實行科學民主決策、堅持依法行政、加強行政監(jiān)督”三項準則，２００８年增加了“推進政務公開、加強廉政建設”兩項準則。各級政府也都建立健全了政府工作規(guī)則，加快了依法行政的步伐。二是加快推進法制建設。國務院向全國人大及其常委會提出法律議案４７件，制定行政法規(guī)１６７件，各部門和地方政府制定規(guī)章５２０８件。我們特別加強了政府自身建設的立法，提交全國人大常委會審議通過了行政許可法、公務員法，制定了政府信息公開條例、行政機關公務員處分條例等。這些法律法規(guī)對規(guī)范政府行為、推進依法行政發(fā)揮了重要作用。三是加強科學民主決策。各級政府不斷完善重大事項調(diào)查研究和集體決策制度，重大決策專家咨詢制度、公示制度、公開征求意見和社情民意反映制度，決策跟蹤反饋和責任追究制度，進一步健全科學民主決策程序。近年來，國務院的重大決策特別是涉及人民群眾切身利益的重要事項，都以適當方式聽取人民群眾、民主黨派、專家學者和社會各界的意見。四是切實規(guī)范行政行為。廣大公務員依法行政的自覺性和能力進一步提高。２００４年開始實施的行政許可法，是一部規(guī)范政府行為的重要法律。我們以貫徹實施這部法律為契機，大力推進行政審批制度改革，并以此為著力點，推動政府職能轉變，解決權力過于集中又得不到有效監(jiān)督的問題。幾年來中央一級取消和調(diào)整審批項目２１７６項，地方各級政府取消和調(diào)整７７６２９項。在行政執(zhí)法方面，進一步加強了對執(zhí)法行為的監(jiān)督管理。改進執(zhí)法方式，推行綜合執(zhí)法，要求向社會公開特別是向當事人告知執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法結果。有效遏制了亂處罰、亂收費、亂攤派和多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法等問題。五是進一步加強行政監(jiān)督。我國實行人民代表大會制度，各級政府都由同級人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。同時政府還要接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督。近年來，國務院除一年一度向全國人民代表大會報告政府工作外，還選擇若干事關改革發(fā)展穩(wěn)定大局、群眾切身利益和社會普遍關心的熱點問題，向全國人大常委會專題報告，每年將上年度財政預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的審計報告提請全國人大常委會審議，接受詢問和監(jiān)督。在政府內(nèi)部，加強了層級監(jiān)督和監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督。近年來，我們加大了行政問責制度的實施力度，加強了對濫用職權、失職瀆職、決策失誤、行政違法等問題的責任追究，得到人民群眾的支持和擁護。我們還大力推進政務公開，創(chuàng)造條件保障人民群眾對政府工作的知情權，讓人民群眾直接監(jiān)督政府。２００７年國務院公布《中華人民共和國政府信息公開條例》，要求所有政府信息，除受法律保護的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外，都要向社會和人民群眾公開。這個條例的實施，是政府自身建設的一個重大進展，必將發(fā)揮越來越重要的作用。

      同時，我們也清醒地看到，雖然依法行政工作取得較大進展，但存在的問題還很多，還不能適應形勢和任務的要求。當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段。國內(nèi)外環(huán)境更為復雜，挑戰(zhàn)增多。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結構的任務更加緊迫和艱巨；城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不公平和差距擴大，社會結構和利益格局深刻調(diào)整，部分地區(qū)和一些領域社會矛盾有所增加，群體性事件時有發(fā)生。要解決經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，必須深化改革，同時也要求加快推進依法行政，建設法治政府。 　　

      加快建設法治政府是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求。市場經(jīng)濟應當是法治經(jīng)濟，必須運用法律法規(guī)調(diào)整政府、市場、企業(yè)之間的關系。目前政府職能轉變?nèi)圆坏轿唬瑢?jīng)濟主體的干預過多，有的甚至侵犯企業(yè)和投資者的合法權益，造成市場扭曲。市場經(jīng)濟條件下政府履行職責，無論是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管，還是社會管理和公共服務，都必須依法辦事。對各類市場主體，要依法管理、依法提供服務，依法維護他們的合法權利，為他們創(chuàng)造公平競爭的良好環(huán)境。 　　

      加快建設法治政府是促進社會公平正義的基本保證。保護憲法和法律賦予公民的各種權利，是政府義不容辭的職責。當前我國經(jīng)濟社會各個領域的改革都已進入攻堅階段，引發(fā)利益沖突的風險增大。我們必須正確把握改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，依法調(diào)節(jié)社會利益關系，維護公民合法權益，加快建立健全法律法規(guī)，完善各項政策，為人民群眾提供更好的基本生活保障和發(fā)展條件，保證全體人民共享改革發(fā)展成果。 　　

      加快建設法治政府是深化政治體制改革的重要方面。我國的改革是全面改革，各方面的改革必須協(xié)調(diào)推進。沒有政治體制改革，經(jīng)濟體制和其他領域的改革乃至整個現(xiàn)代化建設就不可能成功。深化政治體制改革，要以保證人民當家作主為根本，堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家。確保人民依法享有廣泛的權利和自由，依法享有平等參與、平等發(fā)展的權利。建設法治政府，政府嚴格依法行政，依法管理經(jīng)濟和社會事務，這是保障公民各方面權益的基本要求，是推進政治體制改革的一個重要方面。

       加快建設法治政府是政府建設和反腐敗的重要舉措。我們必須認識到，在和平建設時期，執(zhí)政黨的最大危險是腐敗。而孳生腐敗的根本原因是權力得不到有效監(jiān)督和制約。這個問題解決不好，政權的性質就會改變，就會“人亡政息”，這是我們面臨的一個極為嚴峻的重大考驗。建設法治政府，嚴格依法行政，不斷推進政府工作制度化、規(guī)范化、程序化，這不僅是政府自身建設的重要目標，也是反腐倡廉的重要保障。

      二、加強政府立法和制度建設 　　

      依法行政首先要解決有法可依的問題。要按照有利于調(diào)動人民群眾積極性創(chuàng)造性、激發(fā)社會活力和競爭力、解放和發(fā)展生產(chǎn)力、維護公平正義、規(guī)范權力運行的要求，加強和改進政府立法和制度建設。 　　

      一是著眼于服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局，加強重點領域的立法工作。下一階段立法工作重點要在解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾，推動科學發(fā)展、促進社會和諧方面取得更大進展。在經(jīng)濟體制方面，完善財稅、環(huán)保、土地等方面的法律法規(guī)。在改善民生和發(fā)展社會事業(yè)方面，完善收入分配、就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療等方面的法律法規(guī)，加強應對突發(fā)事件、預防化解社會矛盾糾紛等方面的制度建設。在政府自身建設方面，進一步加強規(guī)范政府行為方面的立法，完善行政權力運行規(guī)則，堅持用制度管權、管事、管人，強化民主監(jiān)督機制，切實提高行政效能。 　　

      二是健全立法機制，提高立法質量。要堅持依法立法，政府立法工作要符合法定的權限和程序。在我國，全國人大及其常委會行使國家立法權，負責制定法律，但法律草案可由國務院提出。國務院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，部門根據(jù)法律和行政法規(guī)制定規(guī)章。省級人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)。要堅決克服立法過程中的部門利益化傾向，堅決克服借立法之機謀取私利、損害公民和市場主體合法權益的行為。要堅持科學立法，正確認識和把握經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律，順應時代變遷和形勢變化的要求，增強法律制度的科學性、合理性和可操作性。立“新法”與改“舊法”要并重，對出臺時間早且長期沒有修改、社會反映強烈的法律法規(guī)及時進行分析評估，對確實不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求的，要及時修改或者廢止。要堅持民主立法，立法的過程應當有人民群眾廣泛參與，保證人民群眾的意見和建議得到充分表達，合理的訴求、合法的利益得到充分體現(xiàn)。近些年來，我們在“開門立法”方面進行了積極探索，許多直接涉及群眾切身利益的法律法規(guī)草案都向全社會公開征求意見，取得了比較好的效果。這些好做法要繼續(xù)堅持和完善。 　　

      三是堅決維護法制統(tǒng)一，確保政令暢通。國家的法律制度和中央的重大決策，體現(xiàn)的是全體人民的意志和國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性部署。要正確處理好局部與全局的關系，防止政出多門、政令不一和各行其是。現(xiàn)在，有的地方和部門出臺的一些規(guī)章制度和政策性文件，違法增設許可項目、處罰種類和強制措施，違法規(guī)定地區(qū)封鎖和部門壟斷條件，違背市場經(jīng)濟的基本原則，損害了國家法制的統(tǒng)一性和權威性，損害了人民群眾的合法權益，嚴重影響了黨和政府的形象。今后，各級行政機關要嚴格遵守憲法和立法法的規(guī)定，按照法定權限及程序立法和出臺規(guī)范性文件，加強合法性審查，做到下位法與上位法不矛盾、不抵觸，政策之間“不打架”。各地方和部門都要顧全大局，維護國家整體利益，自覺執(zhí)行中央決策和國家法律，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。要加強對規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查，發(fā)現(xiàn)問題堅決糾正，該修改的修改，該廢止的廢止。要及時受理和處理人民群眾提出的審查有關規(guī)章和規(guī)范性文件的建議。同時要注意保持法律制度和政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性。

      三、堅持科學民主決策 　　

      決策是行政行為的起點。近些年來，我們逐步形成了一套科學民主決策的制度和工作機制。也還存在一些比較突出的問題，主要是決策權力過分集中于“一把手”，一些政府部門集決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權于一身，監(jiān)督機制和責任機制不健全，聽取群眾意見和專家咨詢論證流于形式、走過場。深入推進科學民主決策，要從三個方面入手。 　　

      一要依法決策。合法是決策的第一要件。要堅決防止越權決策、違法決策。各級政府及其工作人員要全面正確履行職責，依法行使決策權。對于重大決策，必須進行合法性審查，超出法定權限或與法律法規(guī)抵觸的，不得作出決策。 　　

      二要健全決策程序?？茖W嚴密的程序是正確決策的重要前提。各級行政機關要進一步建立健全重大決策的規(guī)則，把公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查和集體討論決定，作為決策的必經(jīng)程序。要進一步加強對主要領導干部決策權力的監(jiān)督，防止個人獨斷專行。需要注意的是，聽證會、專家咨詢參加人員要有廣泛的代表性，特別是要有各個利益相關方參加。這樣更有利于協(xié)調(diào)各方面利益關系，才能得到廣大人民群眾的理解和擁護，也有利于執(zhí)行和落實。 　　

      三要強化決策責任。要建立健全重大決策跟蹤反饋和評估制度，實現(xiàn)決策權和決策責任相統(tǒng)一。在決策執(zhí)行過程中，要定期通過多種途徑了解決策實施情況，全面評估決策執(zhí)行效果。根據(jù)評估結果，適時調(diào)整和完善有關決策，及時采取補救措施或停止執(zhí)行錯誤決策，最大限度地減少損失。對違反科學民主決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、給國家和人民造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的要求追究責任。

      四、嚴格依法辦事 　　

      政府能做什么，不能做什么，要由法律來確定。政府只能行使法律賦予的權力，所有行政行為都要于法有據(jù)、程序正當。各項法律法規(guī)一旦公布實施，就必須得到有效貫徹執(zhí)行，做到令行禁止，提高制度的執(zhí)行力和公信力。 　　

      政府要依法履行各項職能。沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關不得作出影響公民、企業(yè)、其他社會組織權益和增加他們義務的決定。政府不僅要按照法定權限辦事，還要按照法定程序辦事。沒有程序的民主，就沒有實質的民主；沒有程序的公正，就很難保證實體公正和結果公正。當前重權限、輕程序的問題比較突出，許多損害、侵犯群眾利益的突出問題，往往是不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的。要把建立和完善行政程序，作為推進依法行政的一項重要任務。各級政府及工作人員特別是領導干部，都要樹立程序意識，嚴格按程序辦事。對違反行政程序損害群眾利益、造成嚴重后果的，要依紀依法追究責任。 　　

      要進一步規(guī)范行政執(zhí)法。行政執(zhí)法是政府大量的、日常性行政活動，與企業(yè)和人民群眾的切身利益密切相關。這些年來，行政執(zhí)法總體上有了很大改善，但亂執(zhí)法、粗暴執(zhí)法、執(zhí)法謀私等問題依然突出，人民群眾反映強烈。要按照規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求，進一步加強和改善行政執(zhí)法。要規(guī)范執(zhí)法主體，界定執(zhí)法權限，減少執(zhí)法層級，整合執(zhí)法資源，推進綜合執(zhí)法。要進一步完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范工作流程，依法細化、量化自由裁量權。要改進執(zhí)法方式，不得粗暴對待當事人，不得侵害執(zhí)法對象的人身權利和人格尊嚴。要進一步完善執(zhí)法經(jīng)費保障機制，行政執(zhí)法經(jīng)費由財政保障，不與罰沒收入掛鉤。要嚴格執(zhí)行執(zhí)法人員資格制度，狠抓執(zhí)法紀律和職業(yè)道德教育，全面提高執(zhí)法人員素質。嚴格落實執(zhí)法責任制，對違法者要嚴肅追究責任。 　　

      這里再強調(diào)一下市縣政府依法行政問題。市縣級政府處在政府工作的第一線，直接面向廣大人民群眾，處理各種社會矛盾，頭緒繁多，工作壓力大。提高市縣政府依法行政能力，是全面推進依法行政、建設法治政府的重要任務，對于促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是減少社會矛盾，把矛盾有效化解在基層、解決在當?shù)鼐哂兄匾饔?。國務院于２００８年下發(fā)了《關于加強市縣政府依法行政的決定》，對這項工作進行了全面部署，要繼續(xù)抓好貫徹落實，確保各項制度嚴格執(zhí)行。

      五、全面推進政務公開 　　

      公開透明、讓權力在陽光下運行，是現(xiàn)代政府的重要特征。通過這些年的實踐，我們深刻地認識到，無論是規(guī)范權力運行、方便群眾監(jiān)督、有效防治腐敗，還是提供高效便民服務，政務公開都是十分有效的措施。人民政府的根本宗旨就是全心全意為人民服務，政府的絕大多數(shù)政務信息都與人民群眾的利益密切相關。進一步推進政務公開，就是要讓人民群眾更好地了解政府運行、更廣泛地參與政府管理、更直接地監(jiān)督政府行為。我們要使公開透明成為政府依法行政的一項基本制度。 　　

      一要加大政府信息公開力度。《中華人民共和國政府信息公開條例》實施以來，各地各部門政府信息公開范圍不斷擴大，公開方式不斷創(chuàng)新，邁出了新步伐。要堅持以公開為原則、不公開為例外，凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開。要重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設等領域的信息公開。政府財政資金管理和使用是人民群眾和社會各界關注的一個熱點。今年我們開始推行財政預算公開，要求把政府所有收支全部納入預算管理，所有公共支出、基本建設支出、行政經(jīng)費支出預算和執(zhí)行情況都公開透明，讓老百姓清清楚楚地知道政府花了多少錢、辦了什么事；此外，政府性基金收支預算、中央國有資本經(jīng)營預算等，也要全部向社會公開。今年初國務院一些部門在網(wǎng)上公開了去年的部門預算和執(zhí)行情況，帶了個好頭。社會各方面總的反映比較好，同時也提出一些意見和建議。我們要認真總結經(jīng)驗，把這項工作做得更好。今后所有政府信息公開，都要做到及時、準確、全面、具體，讓老百姓看得懂、用得上。對人民群眾申請公開政府信息的，要依法在時限內(nèi)予以答復，并做好相應的服務工作。要建立健全政府信息公開的監(jiān)督和保障機制，定期對政府信息公開工作進行評議考核。同時也要注意處理好信息公開與保守秘密的關系，對依法應當保密的信息，切實做好保密工作。 　　

      二要深入推進辦事公開。這是政務公開的重要方面，與人民群眾的關系最為密切。所有面向社會服務的政府部門以及醫(yī)院、學校、公交、公用等公共事業(yè)領域，都要全面推進辦事公開制度，提供高效便民服務。進一步拓寬辦事公開領域，依法公開辦事的依據(jù)、流程和結果，利用公共媒體、互聯(lián)網(wǎng)、公告欄、電話咨詢等各種方式，實現(xiàn)辦事項目有關信息的充分告知，便于群眾知情、參與和監(jiān)督。 　　

      三要創(chuàng)新政務公開方式。進一步加強電子政務建設，充分利用現(xiàn)代信息技術，建設好互聯(lián)網(wǎng)信息服務平臺和便民服務網(wǎng)絡平臺，方便人民群眾通過互聯(lián)網(wǎng)辦事。要把政務公開與行政審批制度改革結合起來，開展網(wǎng)上電子審批、一個窗口集中辦理和“一站式”服務等。規(guī)范和發(fā)展各級各類行政服務中心，對與企業(yè)、社會和人民群眾密切相關的行政管理事項，要盡可能納入行政服務中心辦理，優(yōu)化工作流程，改善服務質量，提高服務效率，降低行政成本。

      六、健全行政監(jiān)督體系和問責制度 　　

      規(guī)范權力運行，要靠法制和監(jiān)督。在長期實踐中，我們已經(jīng)形成了一套比較完善的監(jiān)督體系，包括人大及其常委會的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督，人民法院依法實施的監(jiān)督，政府系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，以及新聞輿論監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等社會監(jiān)督，這些都很重要。這里，我著重強調(diào)三個方面。 　　

      一是更加重視群眾和輿論監(jiān)督。人民群眾直接監(jiān)督政府具有特殊重要的意義。人民滿意不滿意，是評價政府一切行為的最高標準。要完善群眾舉報投訴制度，拓寬群眾監(jiān)督渠道，依法保障人民群眾監(jiān)督政府的權利。要支持新聞媒體對違法或者不當行政行為進行曝光。對人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問題，行政機關要認真調(diào)查、核實，及時依法作出處理，并將結果向社會公布。加強行政復議，依法糾正違法或不當?shù)男姓袨?。要正確對待和認真做好行政應訴工作。行政訴訟是人民群眾監(jiān)督政府的一種重要形式。在行政訴訟中，政府和原告是平等的法律主體。各級政府和工作人員特別是領導干部，一定要擺正位置，尊重法律、尊重當事人、尊重并自覺履行人民法院的判決和裁定。積極引導人民群眾通過法定渠道反映訴求、解決糾紛。 　　

      二是進一步加強審計、監(jiān)察工作。審計、監(jiān)察等部門依法獨立行使專門監(jiān)督，是法律賦予的權力。近年來，有關部門認真履行職責，開展了富有成效的工作，社會反響很好。各級政府要支持審計、監(jiān)察部門依法獨立行使監(jiān)督權。審計部門要著力加強財政專項資金和預算執(zhí)行審計、重大投資項目審計、金融審計、國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計等工作，加強社會保障基金、住房公積金、扶貧救災等公共資金的審計工作。監(jiān)察部門要全面履行法定職責，進一步加強執(zhí)法監(jiān)察，積極推進行政問責和績效管理監(jiān)察，嚴肅查處有令不行、有禁不止和失職瀆職等行為。 　　

      三是嚴格行政問責。任何形式的監(jiān)督，只有與責任追究結合起來，才能取得實效。近年來我們加大了這方面的工作力度，但有些重大責任事故仍然沒有及時處理，有的甚至不了了之。２００９年７月中央在總結近年來問責實踐基礎上，制定了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》。有了制度就要嚴格按制度辦事并長期堅持，不使行政問責因人、因時、因地而變化。對有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導致一個地區(qū)、一個部門發(fā)生重大責任事故或嚴重違法行政案件的，要嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任，督促和約束政府機關和工作人員依法行使職權、履行職責。同時要研究行政問責立法相關問題，推進這項工作法制化。 　　

      國務院各部門、地方各級政府，要著力提高公務員依法行政的意識和能力。所有政府工作人員都要樹立憲法和法律觀念，帶頭學法、守法、用法，自覺接受監(jiān)督。堅持依法處理經(jīng)濟社會事務和解決各種矛盾，不能以權代法、以權壓法、以權廢法。要作遵法守法的表率。要帶頭遵守各項法律法規(guī)和法定程序，帶頭依法辦事，在全社會營造良好的法治環(huán)境。 　　

      全面推進依法行政，加快建設法治政府，任務艱巨，責任重大。我們要在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，銳意進取，扎實工作，不斷取得法治政府建設的新成效。