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        高新民:黨代表大會制度再反思

        發(fā)布日期:2010/5/11 來源:中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)-《學習時報》

              2010年4月,深圳在四個單位進行了市級黨代表公推直選試點,引起全國注目。據(jù)現(xiàn)有媒體報道來看,深圳黨代表的公推直選是全國“級別”最高(副省級)的黨代表選舉,其基本特征一是競爭性選舉,“強勢PK”;二是初始提名有組織推薦、黨員聯(lián)名推薦、個人自薦三種方式;三是以區(qū)域性和行業(yè)(“兩新”組織)為選舉單位;四是大規(guī)模差額選舉;五是公開透明。深圳的做法無疑是對黨內(nèi)民主制度建設(shè)的進一步發(fā)展,也再次引起人們對黨代表大會制度的關(guān)注與思考。   

              一、黨代表大會制度改革的起點——代表理念與代表產(chǎn)生方式的更新   

              黨的十七大、十七屆四中全會都提出完善黨代表大會制度。黨代表大會制度內(nèi)含很豐富,包含有黨代表大會的職責權(quán)限,黨代表大會與全委會、常委會的權(quán)力結(jié)構(gòu),黨代表的產(chǎn)生方式,黨代表任期制,黨代表大會的工作方式等等。深圳黨代表公推直選試點,是黨代表產(chǎn)生方式的改革,是黨代表大會一系列制度改革的邏輯起點。   

              按照授權(quán)與責任相對等的原則,黨代表需要向選舉人——黨員負責,代表選舉人的意志,這是黨代表大會的題中之義。盡管共產(chǎn)黨不是群眾自治組織也不是議會,但黨代表本應(yīng)在代表大會上充分表達選舉單位黨員的意見和意志,在此基礎(chǔ)上綜合考量政治大局,行使黨代表的權(quán)力。但在現(xiàn)實政治生活中,黨代表的“代表性”模糊不清,比如,在個別地方黨代表大會期間,有的代表發(fā)表的言論以領(lǐng)導的指示或暗示為準;在選舉中,大多數(shù)人以“組織”即上級意志為準,甚至個別地方、個別代表團在投票時還要“相互監(jiān)督”。究其原因,從根本上說,一些黨代表的選舉具有形式主義色彩,導致對上負責超越對下負責。只有在真正選舉基礎(chǔ)上產(chǎn)生的代表,才能夠把對上負責和對下負責結(jié)合起來,既維護大局,又有充分的個人表達意愿。深圳黨代表競選中,有的黨代表候選人明確提出“有事找黨代表”,就是典型的代表理念的更新。向選舉單位黨員負責,為黨員和群眾服務(wù),應(yīng)成為黨代表“代表性”的核心理念。   

              二、改變開會方式——按議題“自由結(jié)組”討論   

              黨代表能否在黨代表大會上真實表達選舉單位黨員和自己的意見,暢所欲言,不僅僅取決于其身份是否選舉產(chǎn)生,還與開會組團方式、討論方式、整體氛圍相關(guān)。   

              現(xiàn)行各級黨代表大會的組團方式以區(qū)域和行業(yè)為主,其中,區(qū)域性代表團占據(jù)多數(shù)。應(yīng)該講,這種組團方式最大的好處是運行較為方便,也符合中國共產(chǎn)黨組織設(shè)置原則。但是,討論方式仍然以區(qū)域或行業(yè)代表團為主體進行,則難免帶來一定的負面影響。比如,中國是一個有著長期“官本位”等級制傳統(tǒng)的國家,各代表團的主要負責人往往是地方或行業(yè)的主要領(lǐng)導人,行政上下級關(guān)系難免融入到代表團中,一些代表在上級面前難以表達真實意圖。即使代表團主要領(lǐng)導無意干預(yù)其他代表的意見表達,其他代表也會以領(lǐng)導的講話為自己發(fā)表意見的基調(diào)。在這種背景下,一旦“主導”氛圍形成,有不同意見者也難以再說不同看法。對于上述問題,中國共產(chǎn)黨歷史上曾提出過解決方案。1948年中共中央政治局在西柏坡召開了后來在黨史上很有名的“九月會議”,任弼時在會上明確指出,黨內(nèi)“如果只有代表會,而小廣播的話(指人們私下說的心里話——作者注)不能在會上公開講,則是只有民主的形式,而無民主的實質(zhì)。民主作風是要靠長期培養(yǎng)的,黨內(nèi)必須發(fā)展批評自我批評,允許黨員說出心里話,則能有真正民主的實質(zhì)。大會上自由結(jié)組討論這是一種好的形式,所謂打破封建開會秩序”。任弼時所說的“封建開會秩序”,當指官本位、等級色彩。而“自由結(jié)組討論”,筆者認為并非無政府主義,而是指按照議題自愿結(jié)組討論,類似于今天的全國政協(xié)開會方式。這種開會方式的轉(zhuǎn)變,對于形成暢所欲言的民主氛圍有極大促進作用,同時也是黨內(nèi)意見表達機制的重要部分。   

              這種會議討論制度的改革,無需增加會議成本,且能夠聽到廣泛的意見,為大會決策提供更多選擇。對于黨代表的各種不同意見,合理的可以吸收,不合理的可以作出為什么不能接受的解釋,合理但現(xiàn)實條件做不到的可以預(yù)留改革的空間。   

              同時,這種討論過程,也是各抒己見、統(tǒng)一認識和思想整合的過程。列寧當年在談到黨的紀律時也表達過這樣的觀點,即黨的紀律的實行,是以自由討論為基礎(chǔ)的。在經(jīng)歷了真正充分討論的基礎(chǔ)上,人的認識才能夠真正統(tǒng)一,防止出現(xiàn)決策效率很高而執(zhí)行力不高的現(xiàn)象。   

              三、黨代表提案質(zhì)量——提高黨代表參政議政能力   

              既然按議題結(jié)組討論,又牽涉到另一問題:黨代表提出議案。議題是由議案體現(xiàn)出來的。   

              黨的十七屆四中全會提出建立各級黨代表大會代表提案制度。而近年來某些地方黨代表大會試行黨代表提案后,又產(chǎn)生新的問題:黨代表提案大多與人大代表提案雷同,重合度較高,大多是經(jīng)濟類。   

              這一問題引發(fā)的思考是多方面的。比如,黨代表的素質(zhì)問題,即代表需要有一定的參政議政能力,如果沒有這種能力,只是“聽會”,就無需進行選舉,因為不可能體現(xiàn)出“代表性”。再如,黨務(wù)公開問題。黨代表,特別是有的基層黨代表,或做具體業(yè)務(wù)工作的黨代表,由于社會職業(yè)、工作崗位的緣故,對黨內(nèi)事務(wù)并非完全了解,也導致他們不能夠提出質(zhì)量高的議案來。黨務(wù)公開就成為重要的制度安排。又如,有的黨代表把“代表”身份作為一種榮譽,并無政治熱情,那么,即使有了自由發(fā)言的機會與條件,也未必能夠積極參政議政。   

              那么,作為一種制度創(chuàng)新,深圳的做法(包括過去一些地方的公推直選試點)值得關(guān)注之處,就是演講、提問。演講和提問并非中國特色,但用在中國,至少可以使選舉人從一個方面了解其有無參政議政能力,其代表理念如何。盡管演講、提問不能夠代表一個人的全面素質(zhì),甚至也不能夠反映出一個人的整體道德水準,但只要在候選人資格界定、條件審查、程序設(shè)計等方面嚴格把關(guān),確保優(yōu)秀候選人進入程序——這是黨代表選舉成功的底線,那么,即使某些群眾個人判斷出現(xiàn)誤差,也不會導致出現(xiàn)太大問題,而代表參政議政的熱情和能力卻可以得到保證。   

              四、確定黨代表適當比例——更注重實效性

              黨代表大會的黨代表比例問題既是民主問題,也是科學性問題。

              近些年來,對黨代表的比例問題議論較多,主要是說來自基層一線的代表少,大多數(shù)是各級領(lǐng)導干部,所以要增加基層一線代表比例。另外,根據(jù)中國社會處在轉(zhuǎn)型時期,不斷涌現(xiàn)出新的社會利益群體的現(xiàn)狀,需要增加不同群體黨代表的廣泛性。   

              筆者認為,增加一線代表比例有一定好處,可以更直接、更多地了解基層意見。至于廣泛性,即各方面代表都要有,也同樣有益于大會聽取各方面不同意見,集思廣益。但這些益處、好處,都是有前提的,即在改變開會方式、提高基層一線代表參政議政能力的前提下,才能充分顯示出理論上應(yīng)有的黨代表的功能。而現(xiàn)實是復雜的。有兩種情況不能不重視。   

              一是黨代表大會的規(guī)模不可能無限制擴張。一個地方,比如一個縣,只能有一個黨代表名額參加全國代表大會,在這種情況下,是選縣委書記還是選一個工人或農(nóng)民黨員?雖然選出一個基層黨員代表,代表性、廣泛性都有了,但大會結(jié)束后,誰來組織全縣黨員傳達、實施黨代表大會精神?還是要靠縣委一班人。在這種情況下,只能選縣委書記(這里又牽涉到另一問題,即縣委書記必須是優(yōu)秀的黨員,縣委書記的產(chǎn)生方式等。限于文章篇幅,本文對此不作探討)。這是基于貫徹落實代表大會精神不得已的選擇。如果為了體現(xiàn)基層黨員的代表性,可以增設(shè)名額,但黨代表大會不是議會,規(guī)模過大并不適宜。   

              二是如果真正選舉,在目前的組織結(jié)構(gòu)中,在大多數(shù)情況下,一名普通黨員即使自我推薦競爭,在基層有可能獲得一定數(shù)量選票,但在更高層次上,往往難以與一定權(quán)位的人抗衡。比如,某行業(yè)選舉,該行業(yè)唯一有知名度且被人們所熟知的人物就是該行業(yè)的最高領(lǐng)導,而且同樣存在貫徹落實會議精神問題,所以任何普通黨員都難以與之相比。盡管這次深圳的試點中有一位行業(yè)協(xié)會的專職黨委書記落選,但畢竟是新社會組織出現(xiàn)的個案,在一般黨政機關(guān)、事業(yè)單位和國企很難出現(xiàn)類似情況。   

              因此,從實際效果來說,現(xiàn)在黨代表大會中領(lǐng)導身份的人多無可厚非,這是中國體制的特點,有利也有弊。解決的辦法,可以部分地增加一線黨員比例,但要確定合理比例。這里的關(guān)鍵依然是大會能否實現(xiàn)自由結(jié)組討論。如果討論方式變革,即使維持現(xiàn)有領(lǐng)導者身份的黨代表比例,也可以有高質(zhì)量的發(fā)言,因為畢竟了解大局,有參政議政能力;如果開會方式討論方式不變,基層黨員代表再多也難以擺脫“聽會”狀態(tài)。   

              五、探索質(zhì)詢制度——權(quán)力制約的一種形式   

              質(zhì)詢制度是黨代表大會的重要制度。說它重要,是因為可以體現(xiàn)對被選舉者的制約。   

              從黨代表和黨代表大會來說,可以分為兩個層面的質(zhì)詢。

              一是選舉單位黨員對黨代表的質(zhì)詢。黨代表既然是經(jīng)過競爭性選舉、承諾當選的,那么,是否兌現(xiàn)了承諾,履職情況如何,都要給選舉人一個交待。如果選舉人對黨代表的履職情況不滿,可以質(zhì)詢。這就需要有黨代表定期向選舉人匯報工作制度。這一制度的實施狀況可由同級黨委監(jiān)督執(zhí)行。這一層面的質(zhì)詢是在代表大會之外進行的。   

              二是黨代表對委員會、常委會的質(zhì)詢。黨代表有權(quán)對委員會和常委會進行質(zhì)詢,這是由授權(quán)關(guān)系所決定的。黨代表的質(zhì)詢可以常態(tài)化、制度化??稍诿看吸h代會期間,根據(jù)大多數(shù)黨代表的意見,決定是否啟動質(zhì)詢程序。這是在現(xiàn)行領(lǐng)導體制不變的情況下,對權(quán)力的一種監(jiān)督制約,是黨員主體地位的間接體現(xiàn)。   

              六、黨代表大會常任制——爭議中的反思   

              把黨代表大會正常召開、發(fā)揮作用當作發(fā)展黨內(nèi)民主的重要體現(xiàn)形式,始于新民主主義革命時期。在1948年中央“九月政治局會議”后,中央就發(fā)出《關(guān)于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》,中心思想是要求正常召開代表大會,但并未明確提出黨代表大會常任制。在1956年黨的八大,中央提出黨代表大會常任制的問題,并召開過黨的歷史上唯一的一次常任制會議——八大二次會議,但恰恰是這次常任制會議,提出了帶有嚴重錯誤的決議。以后,隨著黨內(nèi)政治生活逐漸趨于非正常,黨代表大會的召開不正常,更不可能實行常任制。   

              改革開放以來,對黨代表大會常任制的關(guān)注有過兩波高峰:一是黨的十三大后,黨代表大會常任制開始在若干縣級單位試行;二是黨的十六大至十七大期間,黨代表大會制度的改革因在某些地方試行再度成為人們關(guān)注的熱點。但隨后因種種問題而沉寂下來。   

              其實,暫時的沉寂是一件好事,可以使人們靜下心來反思黨代表大會常任制的曲折歷程。實際上,從1980年代局部地方試行黨代會常任制以來,就始終存在贊成和反對兩種意見。贊成者視其為黨內(nèi)民主的重要一環(huán),認為可以改變現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu),使各級最高權(quán)力機構(gòu)真正體現(xiàn)于代表大會,改變鄧小平當年所說的權(quán)力過分集中現(xiàn)象。反對者認為黨代表大會常任制也可以成為橡皮圖章,不能解決實際問題,反而增加執(zhí)政成本。近年來,一些實行黨代表大會常任制的地方,意見也不一致,有的試點單位認為效果很好,也有的試點單位認為并沒有起到理論上所構(gòu)想的作用。比如:決策方面,代表大會即使一年開一次會也并沒有起到?jīng)Q策作用,只是把過去一年做過的事情予以合法性“追認”而已;代表提案質(zhì)量不高;任用干部問題,委員會五年才換屆,其他職能部門的領(lǐng)導職務(wù)隨時調(diào)整,也無需通過代表大會通過,等等。   

              對于這些現(xiàn)象,有學者認為,沒有宏觀層面的改革,只是局部地方改革,受到多種條件制約,難以達到設(shè)想的效果。而且,雖然每年開會,但不是真正權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革,使代表大會的本質(zhì)作用彰顯不出來。也有人認為黨代會常任制不適宜用于政黨內(nèi)部。   

              筆者認為,黨代表大會制度畢竟是黨內(nèi)民主制度體系的構(gòu)成部分,如何使黨代表大會更好地體現(xiàn)最高權(quán)力機構(gòu)的作用,可以在各地自愿的基礎(chǔ)上繼續(xù)試點。但是,在當下權(quán)力結(jié)構(gòu)不可能做出大的變動情況下,從黨代表產(chǎn)生方式的轉(zhuǎn)變,結(jié)組討論方式的轉(zhuǎn)變等方面,也可以在一定程度上保證黨員的權(quán)利主體地位,實現(xiàn)以權(quán)利制約權(quán)力。

        (作者系中共中央黨校教授、博士生導師)

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