內(nèi)容提要：就國家對基層社會穩(wěn)定而言，西歐歷史傳統(tǒng)強調(diào)國家對階級分裂與社會對抗的統(tǒng)治，形成了依賴行政集權(quán)與正規(guī)暴力機制維護穩(wěn)定的模式；中國的歷史傳統(tǒng)則重視國家對具體民生需求的回應，形成了依靠官民融合、簡約行政與多元化的機制維護穩(wěn)定的模式，這是中國社會在常態(tài)情況下能夠長期保持“低度強制”但“相對穩(wěn)定”的關(guān)鍵。通過對古代中國、1949年建國后30年、改革開放前20年和上世紀90年代末以來四個階段的比較分析發(fā)現(xiàn),隨著社會結(jié)構(gòu)與社會意識的發(fā)展，國家治理的模式發(fā)生了顯著變化。針對社會穩(wěn)定面臨的挑戰(zhàn)，中國應當重視人民群眾在國家治理中的主體地位。

    關(guān)鍵詞：國家治理；社會穩(wěn)定；社會結(jié)構(gòu)；社會意識

    引言

    西方政治理論從霍布斯開始，就將國家與暴力聯(lián)系在一起，國家的基本功能被認為是通過壟斷暴力結(jié)束“所有人對所有人的戰(zhàn)爭”。通過對近現(xiàn)代歐洲歷史的研究表明，國家的形成是國家自上而下向地方社會逐步集中并壟斷暴力的一個過程。2當代政治科學更進一步用歐美國家的經(jīng)驗證明，在維持基層社會穩(wěn)定的治理過程中，國家暴力的增長來自于因利益分化所導致的階級沖突或利益集團沖突。這一理論宣稱，經(jīng)濟生活中的分配不平等會帶來一定程度的利益沖突，這種利益沖突經(jīng)由政治生活轉(zhuǎn)化為階級對抗，進而威脅到經(jīng)濟精英和利益集團的安全，他們便利用自己對國家權(quán)力的影響力，通過增加暴力資源提高國家強制的力度，達到維持既有政治與經(jīng)濟利益格局的目的。

    圖1試圖說明經(jīng)濟不平等與國家暴力或強制能力之間的關(guān)系。橫軸是代表經(jīng)濟分配不平等的指標基尼系數(shù)，豎軸是每萬人口警察人數(shù)，代表國家在基層社會穩(wěn)定的治理過程中所使用的暴力或強制能力的水平。圖中主要為歐洲國家，顯示在經(jīng)濟利益分化與國家強制能力之間確實存在一種明顯的正相關(guān)關(guān)系。該圖的兩端具有明顯的特征：一端是以瑞典、丹麥等北歐國家為代表，這些國家利益分化不太嚴重，因而國家強制力度較弱。另一端則是以意大利、馬其頓、葡萄牙等南歐國家為代表，這類國家利益分化嚴重，與此同時國家強制力度也高。處于這兩個極端中間的是德國、奧地利等中歐國家。國家作為調(diào)節(jié)社會沖突工具的理論，基本上符合歐洲國家社會治理的實際情況。

    與歐洲傳統(tǒng)國家相比較，中國目前的基尼系數(shù)遠遠高于這些國家，但其國家強制的力度卻大大弱于這些國家，甚至弱于一些北歐國家。然而，中國的社會秩序卻取得了與許多高強制力度國家相媲美的成就。來自“犯罪受害人國際比較研究”（International Comparative Victimization Studies）與“犯罪供述國際比較調(diào)查”（International Comparative Selfreport Surveys）兩項旨在測量各國犯罪水準的國際標準調(diào)查表明，中國社會的安全系數(shù)依然遠遠高于其他發(fā)展中國家，甚至高于許多發(fā)達國家，中國并沒有如許多轉(zhuǎn)型國家那樣受到基層社會穩(wěn)定問題的嚴重困擾。4中國的特殊性在于，盡管經(jīng)歷了急劇的社會變革，但是就基層社會穩(wěn)定的治理而言，中國依然保持著某種“低度強制”但“相對穩(wěn)定”的狀態(tài)。5那么，這一事實背后是否隱含著中國與西方在國家治理傳統(tǒng)方面的基本差異？

    現(xiàn)代歐洲國家的形成起源于中世紀的西歐，國家從起初就具有暴力統(tǒng)治的特征。在近代西歐的歷史上，政治權(quán)力被分散到以采邑制為單元的各封建集團手中。封建采邑制醞釀了一個高度分裂的階級社會，各封建采邑之間，也常因利益沖突而展開斗爭，國家正是在這種背景下產(chǎn)生的。作為一種公權(quán)力，國家成為調(diào)節(jié)階級斗爭或緩和利益集團沖突的工具。在歷史的進程中，國家通過集中并壟斷暴力實施的權(quán)力逐步建立起正規(guī)的行政支配結(jié)構(gòu)，最終從社會中獨立出來。然而，國家并沒有真正凌駕于社會之上，統(tǒng)治階級和利益集團往往不惜一切代價試圖借助國家暴力維護既有的經(jīng)濟與政治格局，因此即使國家在基層社會穩(wěn)定的治理中，也常常體現(xiàn)出為階級政治或利益集團政治服務的性質(zhì)。

    與之相比，傳統(tǒng)中國則是以村舍為單位、農(nóng)民為主體、以小農(nóng)經(jīng)濟為主要生產(chǎn)方式的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)。中國很早就建立了統(tǒng)一的皇權(quán)，所謂“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”，皇帝在名義上壟斷所有的土地，但是小農(nóng)與村舍在事實上占有土地的實際使用權(quán)與處置權(quán)。在許多情況下，小農(nóng)社會相對平等的經(jīng)濟關(guān)系，大大降低了基層社會的對抗性。許多歷史研究表明，在常態(tài)情況下，傳統(tǒng)中國的國家在基層社會的治理中，其主要職能并不在于通過暴力維持穩(wěn)定，而在于為小農(nóng)經(jīng)濟的社會生產(chǎn)提供更具體的便利與服務，包括協(xié)調(diào)小農(nóng)社會的力量興修水利、通過官民之間的協(xié)作解決小農(nóng)社會的救濟與保障難題。

    可見，在中國與西歐不同的歷史傳統(tǒng)中，國家對基層社會治理的任務和性質(zhì)存在很大的不同。在一定意義上，西方國家治理側(cè)重回應階級分化與社會沖突，因此國家與暴力聯(lián)系在一起的特征較為明顯，仰賴國家與社會高度分離的模式，借助正規(guī)暴力機制的使用來維持社會穩(wěn)定。傳統(tǒng)中國對基層社會的治理，雖然統(tǒng)治階級需要運用一定的國家暴力維持穩(wěn)定，但如果國家為此進行過高的經(jīng)濟汲取，可能導致小農(nóng)社會的破產(chǎn);同時過分依賴暴力維持社會穩(wěn)定，也勢必導致權(quán)力的使用脫離具體的民生要求，反而會破壞官民協(xié)作的基礎(chǔ)，危及其長遠的統(tǒng)治。在漫長的歷史中，中國通過何種模式維護基層社會的穩(wěn)定，其影響機制又是什么？本文將以社會結(jié)構(gòu)與社會意識的變化作為解釋變量，對古代中國、1949年建國以后、改革開放前20年和20世紀90年代末期以來四個階段以穩(wěn)定職能為代表的國家治理進行分析，探討社會結(jié)構(gòu)與社會意識變化對國家治理模式產(chǎn)生的影響，以及可能形成的挑戰(zhàn)。
    

一

    中國歷史上長期以小農(nóng)經(jīng)濟為社會經(jīng)濟的基礎(chǔ)。馬克思主義將小農(nóng)經(jīng)濟看作是“自耕農(nóng)自由占有小塊土地所有制的形式，是封建土地所有制解體所產(chǎn)生的各種形式之一。”8中國自戰(zhàn)國秦漢以后，小農(nóng)經(jīng)濟開始繁榮發(fā)展，成為社會的基礎(chǔ)，直到晚清民國，小農(nóng)經(jīng)濟仍在社會經(jīng)濟生活中占有支配地位。中國被認為是一個由村落為單元構(gòu)成的“蜂窩型”社會結(jié)構(gòu)，每個蜂窩的成員主要由小農(nóng)構(gòu)成，同時也有鄉(xiāng)紳、工匠、商賈和僧侶。在這種社會結(jié)構(gòu)中，小型的“蜂窩”基本上是一個個獨立的小共同體。9由于自耕小農(nóng)是這個社會的基礎(chǔ)，為了使其有剩余經(jīng)濟能力恢復生產(chǎn)，國家只能保持較低水平的稅收規(guī)模、較低成本的政府運作，這是國家行使行政職能的一項重要前提。

    維護基層社會的穩(wěn)定是國家的重要職能之一。中國古代的社會結(jié)構(gòu)決定了國家不宜從農(nóng)業(yè)社會汲取過高的經(jīng)濟資源，因此無法仰賴充足的財政資源建立龐大的職業(yè)化官僚強制機構(gòu)，更無力完全依賴專職工作人員進行基層社會控制。盡管早在秦漢時期，中國基層官僚系統(tǒng)中就出現(xiàn)了專職負責地方治安的行政建制，但是古代的社會治安職權(quán)長期分散于司法與軍事系統(tǒng)中，而沒有獨立發(fā)展出來。這些權(quán)力總是隨著軍人在地方權(quán)力格局中的地位上升而被削弱或破壞，或者由于地方財稅不足而被合并或取消。直到宋代，才又開始形成針對基層社會的專職國家治安系統(tǒng)與建制——這是由于社會結(jié)構(gòu)的變化，主要是人口的增加與城市生活的復雜化，使國家不得不恢復了縣尉，負責縣城、集鎮(zhèn)地區(qū)的治安。即使如此，在基層行政中，專職的警政人員也僅就一人而已。

    從現(xiàn)代國家理論的視角來看，古代中國的“國家基礎(chǔ)權(quán)力”（infrastructural power）10無疑是相對較弱的，然而中國卻在較長時期內(nèi)保持了基層社會的穩(wěn)定，這與“蜂窩”型社會結(jié)構(gòu)本身以及在此基礎(chǔ)上建立起來的社會穩(wěn)定機制分不開。盡管中國歷史上頻繁出現(xiàn)周期性的農(nóng)民運動，但是在較多的情況下，尤其在每個新王朝建立的初期和上升期，由于這一階段土地分配相對比較均等，更容易形成以小農(nóng)為主體的“蜂窩”型社會結(jié)構(gòu)。在這種社會結(jié)構(gòu)下，每個“蜂窩”都是一個獨立的政治、經(jīng)濟和文化共同體，不同“蜂窩”的成員之間很少進行頻繁和大規(guī)模的交往，穩(wěn)定的問題主要發(fā)生在“蜂窩”結(jié)構(gòu)內(nèi)部。因此，在常態(tài)情況下，國家無需通過壟斷暴力或建立專職人員進行社會控制，相反，只有盡量降低對小農(nóng)社會的經(jīng)濟汲取、維護好“蜂窩”型社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，才是獲得基層社會穩(wěn)定的重要途徑。在此基礎(chǔ)上，國家借助鄉(xiāng)村地主與士紳的力量，通過推進官民合作，廣泛建立了基層民眾參與的、多元化的社會穩(wěn)定機制，不僅有利于發(fā)揮基層民眾互相監(jiān)督的信息優(yōu)勢，更有利于節(jié)約有限的財政資源。

    在歷史上，包括戰(zhàn)國時期的“伍什之制”、魏晉南北朝時期的“三長”制度、隋唐時期的“鄰保制度”以及宋明以后廣泛流行的保甲制等，都是國家在正規(guī)官僚結(jié)構(gòu)之外建立起來的非正式、半官方的治理結(jié)構(gòu)。在這些制度中，最廣為人知的是保甲制，它是以“戶”（家庭）為社會組織基本單元的自我管理與自我防范系統(tǒng)。民國時期的聞鈞天就認為，古代中國注冊保甲組織的首要功能在于服務基層社會的安全。11瞿同祖與蕭公權(quán)也同樣指出，保甲是用來控制農(nóng)村人口流動以及維持農(nóng)村社會穩(wěn)定的制度設施。

    然而，這些半官方機制的作用并非僅僅維持一般性的社會治安，它還需要為基層社會成員提供更具體的服務。雖然每一個“蜂窩”都是一個帶有強烈內(nèi)聚性的經(jīng)濟體，但是由于其基本組成單元是獨立的小農(nóng)，這決定了許多公共工程和民生項目必需借助彼此之間的協(xié)作才能完成。對于政府而言，一項重要的功能在于促進小共同體之間以及小共同體內(nèi)部成員之間的集體協(xié)作，并為基層社會提供一定的救濟，避免農(nóng)民遭遇自然風險而破產(chǎn)，影響到社會的穩(wěn)定。因此，這些古代的半正式治理結(jié)構(gòu)，不僅需承擔社會治安職能，還要擔負基層社會的救濟功能。以保甲制度為例，從明代開始，國家與地方士紳開始對它進行改造，使之不僅作為一種民間社會自我監(jiān)督與管理的手段，同時將它作為一種廣泛實施的社會自治系統(tǒng)的一部分，與社會救濟、教育等功能團體與制度連接在一起。

    古代的國家治理，同時也受到當時社會意識的影響。社會意識是社會生活的精神方面，是社會存在的反映，它一旦形成便表現(xiàn)出相對的獨立性。傳統(tǒng)中國的社會意識，深受儒家價值的影響，重視家庭倫理本位。傳統(tǒng)儒家將治安理解為一個道德教化的過程，相信個體對集體成員、尤其是家庭成員具有天然的尊重與服從，這種觀念配合了“蜂窩”型社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的需要，被視為社會安定的基礎(chǔ)。社會安定的實現(xiàn)，在更多情況下不在于強力的控制，而在于基層的化解，通過激發(fā)個人的道德天性，使其可以“講信修睦”，從而實現(xiàn)“謀閉而不興，盜竊亂賊而不作，故外戶而不閉”的“大同”社會。13中國傳統(tǒng)社會意識也深受道家文化的影響，道家崇尚清靜無為的政治生活，將社會看作一個綜合、平衡的系統(tǒng)，反對國家的過分集權(quán)與干預，這對國家治理產(chǎn)生了重要影響。魏晉時期信仰道家思想的王弼就提出，統(tǒng)治者應當放棄自上而下的社會控制，而應對社會各方面進行平衡利用，實現(xiàn)社會整體安全。他還提出“執(zhí)一統(tǒng)眾”的主張，要求君主盡可能多地向下分權(quán)、向社會讓利，謀求長期穩(wěn)定。14除此之外，古代中國的社會意識強調(diào)早期的干預、改造及思想教育的作用，重視社會本身在抑制成員犯罪方面具有的早期干預優(yōu)勢。

    正是由于社會結(jié)構(gòu)與社會意識的雙重作用，古代中國對基層社會穩(wěn)定的治理，與西方傳統(tǒng)大相徑庭。從一定意義上講，西歐歷史上國家的穩(wěn)定職能產(chǎn)生于調(diào)和階級沖突或利益集團斗爭的需要，而古代中國國家的穩(wěn)定職能則體現(xiàn)出滿足小農(nóng)社會生產(chǎn)生活協(xié)作的需要。在治理主體方面，西歐歷史上形成的基層治理結(jié)構(gòu)是通過國家向社會汲取經(jīng)濟資源建立的，具有較強的專職官僚化特征，古代中國的基層治理結(jié)構(gòu)則多數(shù)內(nèi)生于基層社會，只是經(jīng)由國家加以確認而已，僅具有半官方的性質(zhì)。就權(quán)力的運作而言，西歐歷史上穩(wěn)定職能的形成是國家構(gòu)建（state building）過程中國家積累、集中行政權(quán)力的一部分，正如歷史學家菲利普?斯蒂德（Philip J. Stead）在研究法國警察時說：“法國警察的歷史變遷體現(xiàn)了法國國家的成長”，法國警察“作為國家的代理人，是國家機器從社會（地方）積累、集中權(quán)力這一過程的一部分。”16相比之下，中國古代的治安機制并非單純國家暴力職能的體現(xiàn)，而是具有廣泛的社會職能，是國家與民眾合作互惠的產(chǎn)物。

    晚清以來，農(nóng)業(yè)社會的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)社會意識都發(fā)生了較大的變化，使舊的治理模式失去了政治、經(jīng)濟乃至文化的基礎(chǔ)，逐步趨于瓦解。保甲、團練這類傳統(tǒng)社會穩(wěn)定機制在晚清的衰退乃是一個不爭的事實，當時一份官方文件就稱它們?yōu)?ldquo;有名無實”。17晚清外國列強入侵，引發(fā)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，進而導致農(nóng)村人口的流動性增強，這可能是傳統(tǒng)治理模式衰退的最主要原因。蕭公權(quán)就說：“好像只有在一個相對穩(wěn)定的農(nóng)村社會，只有極少數(shù)的農(nóng)村居民因絕望而走上危險道路的情況下，保甲制度才證明是有效的；但是在一個不太安定的時期，保甲也并不比其它的管控方式更為奏效。”

    近代之后，各階段的統(tǒng)治集團基本上放棄了傳統(tǒng)的治理模式，轉(zhuǎn)而效法西方，試圖建立一個以國家為基礎(chǔ)的現(xiàn)代警察體系維持社會穩(wěn)定，但基本上以失敗告終。19其根本原因在于近代以來中國處在半殖民地、半封建社會的狀態(tài)，沒有一個政權(quán)有能力改變封建主義、帝國主義及官僚資本主義壓迫下中國的經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)，在這種情況下，即使照搬西方國家治理的模式，也因缺乏相應的社會結(jié)構(gòu)與社會意識作基礎(chǔ)，最終必然失敗。既然傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)基本瓦解，而新的治理模式遠未建立起來，基層社會秩序自近代以來便日趨混亂。直到1949年以后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民建立了新中國，推翻了三座大山，社會結(jié)構(gòu)得以重新凝固，社會價值得到重新塑造，一種新型的治理模式也隨之生成。

二

    1949年建國以后，中國第一次實現(xiàn)了自晚清亂局以來的基層社會穩(wěn)定。就社會穩(wěn)定而言，建國以后的國家治理取得了舉世矚目的成就，表1是1950—1976年間中國社會犯罪率統(tǒng)計，一般按每年每萬人口平均發(fā)案率為7或8，這一數(shù)字大大低于世界其它國家的同期水平，中國在20世紀50至60年代的犯罪率是世界上最低的，1956年中國每萬人口的犯罪率僅為2.9，1965年這一數(shù)字僅為3。

    隱含在這些數(shù)字背后的是這一時期獨特的社會結(jié)構(gòu)與治理模式。建國以后，生產(chǎn)資料公有制逐步取代了私有制，中國建立了政治經(jīng)濟一元化的體制。然而，傳統(tǒng)的“蜂窩”型社會結(jié)構(gòu)并沒有因此被摧毀，反而在新的條件下以一種新的形式得到加強。傳統(tǒng)“蜂窩”型社會的基礎(chǔ)是家庭、宗族、村社，而新的“蜂窩”型社會的基礎(chǔ)在農(nóng)村是集體所有制的社隊，在城市是全民所有制或集體所有制的單位。21在某種意義上，這一時期的社會結(jié)構(gòu)同古代社會相比在形式上存在一定的相似性，即每個“蜂窩”都是一個集政治、經(jīng)濟和文化一體化的、內(nèi)聚性較強的共同體。國家與社會仍然鑲嵌在一起，社會人員的流動性及社會沖突的可能性較低。以人民公社為例，毛澤東認為它是一種囊括了“工農(nóng)兵學商”在內(nèi)的、兼具“管理生產(chǎn)，管理生活，管理政權(quán)”職能的組織，是一個“全信息”的系統(tǒng)。顯然這種組織的完整性，對于社會的穩(wěn)定具有重大的意義。

    建國以后的社會結(jié)構(gòu)為國家的穩(wěn)定治理創(chuàng)造了條件，國家實行了專門路線與群眾路線相結(jié)合的方針：一方面，國家建立了專門的公安部門與正規(guī)的警察隊伍，但是另一方面，對于社會的穩(wěn)定，最主要的不是通過擴充專職的警察力量或運用強力方式來維持，而是積極利用多元的社會機制以及半正式的治安組織與人員實施治理。當時的公安部門利用包括戶籍制度、檔案制度在內(nèi)的多元機制對社會進行治安管理，同時從各“蜂窩”內(nèi)部吸收人員參與，建立起基層治安保衛(wèi)委員會及小組、調(diào)解委員會及小組等多層次的治理結(jié)構(gòu)。這些治保組織的成員熟悉社區(qū)的情況，由社區(qū)推任，公安部門備案，其主要職責有二：第一，實現(xiàn)自我監(jiān)督與管理，維持社區(qū)內(nèi)的治安；第二，當基層發(fā)生糾紛，在公安力量介入之前先行進行調(diào)解，避免沖突升級，公安力量介入之后協(xié)助完成偵破工作。

    在這種治理模式下，國家專職的警察力量只是社會穩(wěn)定機制中的一個組成部分而已。這一時期，中國每萬人口警察數(shù)量僅為3人左右，大大低于同期世界平均水平。以山東省為例，建國以后山東省一般每縣僅有30余名干警，多則50人。20世紀50—60年代是建國以來社會治安狀況最好的時期，但同時也是中國警察數(shù)量最少的時期，這期間國家還曾多次縮減公安隊伍的編制。建國以后的社會結(jié)構(gòu)，固然是實行這種治理模式的重要條件，但社會主義意識形態(tài)也為之提供了必要的支撐。這一時期，舊的社會意識被打破，但是新的社會主義意識形態(tài)仍然強調(diào)對社會“整體”的重視。古代社會的“整體”是以父權(quán)為基礎(chǔ)的家庭或宗族，以及由此構(gòu)成的村舍，個人必須無條件服從社會“整體”的尊卑秩序。而新中國成立以后的“整體”變成了公社、單位集體與國家，必要時，社會成員為了集體利益犧牲個人利益是值得的，為了“整體”秩序犧牲個人自由在一定程度上也是合理的。這種社會意識是保障國家得以調(diào)動群眾參與的重要因素。如果沒有群眾對集體主義價值的高度信仰，很難想象公安力量可以調(diào)動數(shù)以百萬計的群眾義務參與基層治安。

    社會主義意識形態(tài)不僅激勵群眾的參與，同時也對國家的行為進行了相應的約束。群眾路線要求公安部門要在組織上依靠群眾，在思想和感情上貼近群眾。群眾通過協(xié)助公安部門對基層社區(qū)進行治理防范，獲得自身作為國家主人翁的認同；公安部門則通過“為人民服務”這樣的道德承諾和具體行動，獲得國家與人民的信任。這一時期人民公安與基層群眾的關(guān)系曾被稱為“魚水之情”，非常形象地反映了國家治理的特征。

    可見，從形式上來看，建國后中國對基層社會穩(wěn)定的治理模式，同古代中國具有一定的相似性。兩者均強調(diào)維護“蜂窩”型社會結(jié)構(gòu)對于社會穩(wěn)定的意義，同時均重視對非專職的民眾力量及簡約化、多元化社會控制機制的運用。但是值得強調(diào)的是，建國后中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的國家治理，同古代的國家相比具有本質(zhì)的不同，后者依靠的主要對象是鄉(xiāng)村地主和士紳，國家通過他們間接組織民眾的力量，而前者則是更直接地依靠廣大人民群眾，群眾的直接參與是基層社會穩(wěn)定機制的基本保障，而公安工作對人民主體地位的堅持，是這一時期我國社會穩(wěn)定工作取得巨大歷史成就的根本原因。

三

    20世紀70年代末啟動的改革深刻改變了中國的經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)，商品經(jīng)濟的發(fā)展使社會意識也發(fā)生著改變。改革開放的前20多年，隨著新的社會結(jié)構(gòu)與社會意識的生成，國家統(tǒng)治的任務發(fā)生重大轉(zhuǎn)移，基層穩(wěn)定治理的形態(tài)也發(fā)生著顯著轉(zhuǎn)變。

    （一）社會結(jié)構(gòu)與社會意識的新變化

    改革開放以來，隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，人、財、物大流動局面的形成，促成了農(nóng)村人民公社與城市固有體制的逐漸解體。在這一背景下，建國以后30年形成的社會控制體系開始瓦解，戶籍制度、檔案制度以及基層調(diào)解等多元機制的社會控制角色明顯弱化。社會結(jié)構(gòu)變動，人口流動加大，直接導致犯罪率上升，建立在原來相對穩(wěn)定社會基礎(chǔ)上的治理結(jié)構(gòu)，開始面臨巨大壓力。根據(jù)孫立平的一項個案研究，在廣東東莞的長安鎮(zhèn)，本地人口為32000人，但是外來暫住人口有20多萬人，如果加上沒有辦理暫住證的，外來人口與本地人口的比例大約為10比1。而這一地區(qū)原有治安系統(tǒng)仍是按照32000人的本地戶籍人口設立。原來鎮(zhèn)上只有一個派出所，十幾名公安人員。22

    這一時期，社會意識也在發(fā)生深刻變化。群眾對自己生存的關(guān)懷，對個人發(fā)展的憧憬，隨著市場化改革的深入與拓展逐漸蘇醒。這種社會意識的轉(zhuǎn)換，對于人本關(guān)懷的產(chǎn)生以及社會的進步具有重要意義，但是價值觀轉(zhuǎn)換對于國家原有的以群眾為基礎(chǔ)的社會穩(wěn)定治理結(jié)構(gòu)形成了巨大沖擊。正如有的學者指出的，群眾價值觀念逐步從過去“向前看”轉(zhuǎn)變?yōu)楦母飼r期之“向錢看”，“致富是光榮的”成為新時期社會生活的重要引導原則。這種價值觀的變換，給基層政府的群眾工作帶來了新困難，他們無疑需要更高的成本去動員群眾參與基層穩(wěn)定工作。23

    米歇爾-達通（Michael Dutton）的研究從經(jīng)驗層面說明，改革時期“金錢激勵”的缺乏成為原有治保結(jié)構(gòu)功能衰退的重要原因，這一時期國家已經(jīng)無法依靠政治動員和意識形態(tài)教育激發(fā)治保組織成員的參與熱忱。24一項有關(guān)城市治保會的調(diào)研進一步揭示，由于公安機關(guān)預算內(nèi)經(jīng)費由地方財政統(tǒng)籌支付，其中并不包含治保工作的費用，因此治保人員的工資獎金等難以兌現(xiàn)，這更加挫傷了其參與的積極性，使基層治保組織名存實亡。25

    治理條件的轉(zhuǎn)換，及舊有治理模式的瓦解，促使國家發(fā)展正規(guī)的治理結(jié)構(gòu)，以應對局面的變化。改革開放以來，國家為了維持社會穩(wěn)定從社會所汲取的經(jīng)濟資源比重越來越高，從改革開放初期公安經(jīng)費開支占整個GDP的不到4‰發(fā)展到后來的7‰（圖2）。從警力編制的發(fā)展來看，國家正規(guī)編制干警數(shù)量已經(jīng)由改革初期約60萬的水平發(fā)展到140萬左右，另外還有約40萬地方編制的干警，2004年被中央一次性轉(zhuǎn)化為國家編制。26基層派出所的數(shù)量也從20世紀80年代末的37000個左右發(fā)展到后來的52000個左右。27這種治理結(jié)構(gòu)的新變化，與古代中國乃至建國以后前30年具有明顯的不同，反映了新的歷史時期社會結(jié)構(gòu)與社會意識變動對國家治理的影響。

    盡管改革開放初期國家治理結(jié)構(gòu)逐步擴大，但國家對其權(quán)力代理人進行監(jiān)管、規(guī)制的能力卻急劇下降。改革開放之前在常態(tài)條件下，社會結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，人口流動性較低，國家治理的對象基本上是一個熟人社會。改革開放以后，社會結(jié)構(gòu)變動加劇，人口流動性增強，國家權(quán)力的使用和運作方式也隨之發(fā)生了變化。以公安工作為例，干警逐漸脫離原本所屬的社區(qū)、在空間上與居民分開，結(jié)果造成警民關(guān)系的疏遠，群眾路線對公安的約束力也隨之下降。同時社會意識的變化對公安干警的個人信仰也帶來沖擊，許多公安干警也開始相信，經(jīng)濟方面的激勵是保障警察有效履行職責的重要條件。在這樣的背景下，基層公安干警參與當?shù)卣畬r(nóng)村進行違法經(jīng)濟攫取的現(xiàn)象突出，許多地方公安部門通過協(xié)助政府繳收公糧及費稅、執(zhí)行計劃生育政策等方式獲取經(jīng)濟補償，中央屢禁難止。28建國后30年形成的相對成本低廉、效率較高的社會控制體系，在改革初期市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的壓力下，演變成為一個高成本、低效率甚至故障迭出的新生體系。

   （二）傳統(tǒng)治理模式的延續(xù)

    另一方面，如果我們觀察改革開放以來國家在基層治理的實踐，則會發(fā)現(xiàn)，古代中國和建國以后20多年國家治理的遺產(chǎn)并沒有因新生結(jié)構(gòu)的擴張而徹底消失，它依然在改革時代的中國延續(xù)著。

    行政體制內(nèi)治理權(quán)的高度下放是中國國家治理實踐得以成功的一項重要經(jīng)驗，國家在政治上保持高度集中與統(tǒng)一的同時，傾向于在具體的行政治理方面向下放權(quán)，盡可能地保持一個簡約的中央政府。改革開放以來，國家并沒有通過中央集權(quán)逐步向地方壟斷暴力職能，反而圍繞社會穩(wěn)定工作進一步向地方下放權(quán)責，與傳統(tǒng)治理的模式一脈相承。

    在分權(quán)制度下，地方也部分地繼承了寓行政于正式與半正式機制相結(jié)合的治理方法與傳統(tǒng)。從20世紀80年代開始，全國多數(shù)地方政府在財政制約與正式警力不足的情況下，積極挖掘基層社會的資源，通過政府發(fā)起、民間參與的方式，建立起各種半正式的地方治安機制，包括治安聯(lián)防隊、經(jīng)濟民警、協(xié)警等形式，在地方治安中擔當了重要角色。另外，80年代初我國重新恢復了治保會工作，雖然治保組織的功能弱化了，但是地方并未因此而放棄對既有組織資源的利用。表2和表3的數(shù)據(jù)顯示，從1985到1989年，農(nóng)村地區(qū)的治保組織數(shù)量呈現(xiàn)明顯下降趨勢，但城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治保會的數(shù)量卻上升了10.8%（絕對數(shù)增加16414個），治保小組數(shù)量上升了20.4%（絕對數(shù)下降80549個）。這些數(shù)字說明，面對新的挑戰(zhàn)，地方并未拋棄舊有的治理手段，半正式治理的方法依然在改革以后的中國延續(xù)著。

    中國目前平均每萬人口正規(guī)警察人數(shù)為11人，但是根據(jù)對山東省的一項調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在許多縣，每萬人口平均警察數(shù)量實際不足3人，這可能是由于警力分布不均衡造成的，但是即使在欠發(fā)達地區(qū)，國家也不可能完全依賴如此小規(guī)模的警察力量維持基層社會的穩(wěn)定。對山東省西南地區(qū)S縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層派出所對大量糾紛的處置，主要依靠半正規(guī)人員的參與，這部分人員被稱之為“協(xié)警”或聯(lián)防隊員。

    調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在基層治理中，大部分輕微治安案件是由“協(xié)警”、聯(lián)防隊員這類半正式人員接手，由于一般治安案件的正規(guī)立案程序非常復雜，這些聯(lián)防隊員對治安案件大量采取不予立案的方式處置。29由于他們對本地社區(qū)的世故人情及各種關(guān)系網(wǎng)絡比較熟悉，對于基層糾紛與輕微治安案件往往先行進行調(diào)解，盡量不使當事人“對簿公堂”。只有當矛盾大到嚴重違反公共秩序或者超出他們調(diào)解的能力時，才會經(jīng)由正規(guī)的手續(xù)立案上報。這種方法避免了基層糾紛的升級，使許多治安案件免于國家正式的干預，與傳統(tǒng)國家基層行理的特征具有明顯的相似性。30

    總之，改革開放以來，在發(fā)展變化的社會結(jié)構(gòu)與社會意識影響下，國家對基層社會穩(wěn)定的治理也出現(xiàn)了新變化。一方面，新的以國家為基礎(chǔ)的新生治理結(jié)構(gòu)逐步成長，但另一方面，基層治理的實踐又顯示出某些傳統(tǒng)治理模式的延續(xù)，它們在不同層面、不同程度上體現(xiàn)出中國國家治理的獨特性。
   

四

    隨著改革開放的深入，尤其是中國共產(chǎn)黨的十四大以后市場經(jīng)濟體制的確立，至20世紀90年代末，原有的社會問題在逐漸得到解決，但市場經(jīng)濟改革的成效也開始釋放出來，一些新情況、新問題隨之出現(xiàn)。這一新變化，對于中國國家穩(wěn)定職能的發(fā)揮產(chǎn)生了重要影響，國家治理出現(xiàn)了新特征。

    （一）利益結(jié)構(gòu)調(diào)整與統(tǒng)治職能的增長

    20世紀90年代末，中國自改革以來首次告別短缺經(jīng)濟時代。1998年中國市場開始出現(xiàn)總供給大于總需求的局面，當時對1000種主要商品供求的調(diào)查，只有4種商品供不應求，這宣告了作為市場經(jīng)濟改革的一項重要成果，我國第一次告別短缺時代。但是由于內(nèi)需不足，過剩經(jīng)濟的挑戰(zhàn)也開始出現(xiàn)，1998年的過?，F(xiàn)象是在人均GDP不足6796元即不足1000美元的情況下出現(xiàn)的，與此同時，中國的基尼系數(shù)已經(jīng)從改革初期的0.16發(fā)展到90年代末期的0.45，改革20年，我國已從一個平均度極高的社會轉(zhuǎn)入收入差距較大的國家。

    同樣以1998年為界，中國進入國企攻堅階段，導致失業(yè)下崗人數(shù)加劇。1997年年底全國范圍內(nèi)進行了大面積的“減員增效”，國企職工下崗風潮加劇。至1998年第一季度，全國共積累1100萬下崗職工，其中國企656萬，占國企就業(yè)人員總數(shù)的9.2%。職工下崗問題，標志著中國社會的利益結(jié)構(gòu)變動幅度加大。

    1998年，中國社會的干群矛盾出現(xiàn)突變。以行政訴訟案件作為一項指標來看，自1989年中國頒布《行政訴訟法》以來至1997年，全國行政訴訟案件數(shù)量年平均3萬件左右，但從1998年開始，行政訴訟案件數(shù)量出現(xiàn)激增，這一年同比翻了一倍，達7萬件左右，至2001年達10萬件。行政訴訟案件的增多，說明中國社會利益結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)涉及干群沖突，政府自身也開始成為利益結(jié)構(gòu)中的主體之一。

    社會利益結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整與經(jīng)濟貧富差距的拉大，強化了社會沖突，對國家的穩(wěn)定職能提出了新的挑戰(zhàn)。同時，城市化與人口密度的擴大，也對國家的基層治理提出了新要求。重要的是，利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使改革過程中“先富起來”的社會群體開始尋求更多的安全保護，地方政府也試圖調(diào)動警力資源保護改革的成果，執(zhí)行地方經(jīng)濟政策，同時為新的投資階層創(chuàng)造安定的社會環(huán)境。農(nóng)村過剩人口的流動為城鎮(zhèn)居民帶來了顯著的財富效應，但同時也對維護城市治安增加了一定的難度，要求政府集合更多的警力資源確保城市社區(qū)穩(wěn)定的治安。

    圖3是2004年各省外來人口遷入率與地方公安部門強制力度之間的關(guān)系。以每萬人口逮捕人數(shù)作為國家強制力度的指標，該圖顯示，外來人口比重越高的地區(qū)，這里的國家強制力度也越高。中國受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，有證據(jù)表明，通常一個地區(qū)外來人口比例越高，這里的經(jīng)濟分化也越高。31這一定程度上說明，就國家對基層社會穩(wěn)定的治理而言，其統(tǒng)治特征開始明顯放大，一定程度上體現(xiàn)了國家治理背后新生的經(jīng)濟分化與社會沖突因素的影響。

   （二）社會流動劇變與集權(quán)治理的強化

    改革開放發(fā)展至20世紀90年代后期，中國的城市化圖景已經(jīng)發(fā)生了很大變化。1949年到1979年，中國的城市化率由10.6%發(fā)展至17.92%，全國設市的城市從建國初期140個發(fā)展到1979年的193個。然而改革開放以后城市化加速，從1979到1998年，城市化率從17.9%的水平發(fā)展到30.42%，設市城市由193個發(fā)展至668個，建制鎮(zhèn)從2173個發(fā)展至19000個。1998年，中國實行城市居民自購住房，這使中國城市化的特征出現(xiàn)突變。住房改革使外來人口數(shù)量激增，進一步加速了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時城鎮(zhèn)居住結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，基層社區(qū)由過去的熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變，這對于國家治理的傳統(tǒng)模式產(chǎn)生了明顯的挑戰(zhàn)。

    伴隨著城市化的加劇與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，20世紀90年代末，暴力犯罪與跨地區(qū)犯罪急劇增長。根據(jù)《中國法律年鑒》提供的數(shù)字，1998年以后暴力犯罪呈現(xiàn)飆升的趨勢，這可能是由于統(tǒng)計口徑的變化，使過去被忽略的數(shù)字在1998年以后被統(tǒng)計進來，但是90年代末期犯罪率尤其是暴力犯罪的上升可能是個基本的事實。另外，許多研究也發(fā)現(xiàn)，改革中后期中國的流竄犯罪的比重在逐漸增大。32傳統(tǒng)治理模式以穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，充分利用國家與基層社會的交融與合作，但是城市化加劇、人口流動加大以及流竄犯罪增多，嚴重動搖了傳統(tǒng)治理模式的基礎(chǔ)。靈活放權(quán)曾經(jīng)是改革時期國家治理的一項重要特征，但是流動性的增強，使得分權(quán)條件下地方政府對社會穩(wěn)定投入的回報外溢，從而降低了地方增加投入的意愿。以1998年作為一個拐點，全國公安部門的財政支出的平均比重出現(xiàn)了自改革以來第一次下降（圖4），這說明社會結(jié)構(gòu)變化已經(jīng)影響到分權(quán)治理模式的效能。

    從20世紀90年代末開始，全國公安體制改革逐步啟動。一方面，中央開始自上而下強化對地方公安的領(lǐng)導，通過改革基層派出所與城市公安分局的領(lǐng)導體制，一定程度上將外部效應內(nèi)部化，同時加強了上級對下級的監(jiān)管與調(diào)動，鞏固了行政體系的連貫性。另一方面，中央開始在基層建立新型警務機制，包括建立農(nóng)村與城市社區(qū)警務、實行基層下移戰(zhàn)略，試圖以一種新形式強化國家對社會穩(wěn)定的控制力。

    通過改革，一方面糾正了分權(quán)時期暴力機關(guān)濫用職權(quán)等問題，強化了國家對地方代理人的監(jiān)管，但同時也對行政治理的傳統(tǒng)產(chǎn)生了一定影響。許多新的改革，給基層警務人員施加了巨大的文牘壓力，使傳統(tǒng)的寓行政于半正式機制的簡約治理模式逐漸弱化，代之以文牘主義為中心、國家介入為主的治理模式。

    值得一提的是，社會穩(wěn)定機制集權(quán)化的趨勢，也受到改革后期變化的社會意識和輿論思潮的影響。自20世紀90年代末開始，社會普遍反思市場化經(jīng)濟體制帶來的消極后果，重新認識國家的職能。大眾輿論要求我國政府應當在社會生活中發(fā)揮更重要的作用，建立一個以法治為基礎(chǔ)的“服務型政府”。1998年，我國整體的行政體制發(fā)生了重大變化，國家開始通過重塑政府結(jié)構(gòu)、加強垂直管理體系的建設，提高中央政府的行政調(diào)控與調(diào)動監(jiān)管能力。公安是一項基本的國家制度，這一領(lǐng)域的改革，反映了在新形勢下國家對社會穩(wěn)定工作進行的適應性調(diào)整。

    總之，從某種意義上說，常態(tài)社會條件下中國的國家治理傳統(tǒng)常將追求民生作為社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。國家通過降低社會經(jīng)濟分化、避免財政過度汲取以及回應基層民生需求，客觀上避免了國家與社會分裂的風險，這是保持社會深層次穩(wěn)定的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，國家通過廣泛的放權(quán)、推進政府與民眾之間的協(xié)作，以及建設多元化的基層治理機制等，作為實現(xiàn)社會穩(wěn)定的一般手段。改革開放至今，我國的社會結(jié)構(gòu)與社會意識已經(jīng)發(fā)生了前所未有的變化，這對于社會穩(wěn)定形成了一定的挑戰(zhàn)。然而，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，我國經(jīng)過長期的探索，已經(jīng)形成了治理社會穩(wěn)定的優(yōu)良傳統(tǒng)，在發(fā)展的過程中如何進一步保障經(jīng)濟民主與民生，在治理道路上如何進一步保證人民群眾的主體地位、堅持專群結(jié)合的方針，仍然具有較高的現(xiàn)實意義。

 

（作者：樊鵬，中國社會科學院政治學研究所）