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        讓“好人不會變壞”才是好制度

        發(fā)布日期:2008/1/16 來源:文匯報
                 應(yīng)當(dāng)格外注重制度的有效性

                ●需要制定、加強(qiáng)和完善的制度都不是憑空想出來的,而是現(xiàn)實所呼喚的,是有著社會需求的。要滿足現(xiàn)實的社會需求,制度必須具有有效性,也就是管用,否則,制度再多,也不能應(yīng)對社會現(xiàn)實,起不到引領(lǐng)、約束、規(guī)范的作用    

                ●不少制度的價值取向是很明確的,但卻停留在宣示某種理念、鼓勵和促進(jìn)某些做法上,約束力很弱。在制定、加強(qiáng)和完善各項制度時,應(yīng)當(dāng)著力于增強(qiáng)制度的約束力,以期實現(xiàn)或者接近依靠制度使“好人不會變壞”、“壞人干不成壞事”的目標(biāo)    

                ●有了制度卻不執(zhí)行,其危害很大。它實際是對權(quán)力濫用的放縱,也是為腐敗的滋生和蔓延提供條件。同時,還將帶來一些短期難以治愈的弊病。要實現(xiàn)制度的預(yù)期,制度的強(qiáng)制功能、懲處功能和教育功能是不能偏廢的  
         
                十七大對依法執(zhí)政、加強(qiáng)制度建設(shè)提出了一系列要求,具體要求建立、加強(qiáng)和完善的制度等多達(dá)20多項。制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性,是現(xiàn)代社會運(yùn)行的基石。經(jīng)濟(jì)和社會的全面發(fā)展和進(jìn)步,依法治國方略的實施,使制度的重要性日益突顯。需要制定、加強(qiáng)和完善的制度都不是憑空想出來的,而是現(xiàn)實所呼喚的,是有著社會需求的。要滿足現(xiàn)實的社會需求,制度必須具有有效性,也就是管用,否則,制度再多,也不能應(yīng)對社會現(xiàn)實,所發(fā)揮的功能至多只是花拳繡腿,起不到引領(lǐng)、約束、規(guī)范的作用。為了增強(qiáng)需制定、加強(qiáng)和完善的各項制度的有效性,有必要對以往制度的實施情況作認(rèn)真分析,有針對性地解決存在的問題,使制度真正達(dá)到設(shè)計時的預(yù)期,收到良好的效果。
             
                制度實施的情況不理想,是較為普遍的現(xiàn)象。近年來,一系列的腐敗案被查處,在反思產(chǎn)生腐敗的原因時,來自不同群體的意見都提到,有些權(quán)力擺脫了制度的約束,也就是說,制度沒有得到很好地執(zhí)行,制度的作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。 

                制度一定意義上是限制人們的行為自由的,而人都有趨利避害的特性,因此,“上有政策、下有對策”成為很普遍的一種社會心態(tài)。也就是說,凡是制度,都可能遭遇人們掙脫限制的沖擊,期望被限制的人都自覺遵守制度是不現(xiàn)實的。事實上,我們在制定制度時,對這方面的問題往往考慮得不甚充分,很多時候?qū)⒅贫鹊玫綀?zhí)行的希望寄托在制度監(jiān)管對象的自覺性上,期望靠他們自律來實現(xiàn)制定制度的初衷,解決現(xiàn)實中存在的問題。其實,如果自律可以解決問題,制度就不是很必要的了。要實現(xiàn)制度的預(yù)期,制度的強(qiáng)制功能、懲處功能和教育功能是不能偏廢的。因此,在反思制度沒得到真正實施的原因時,除了指出人們?nèi)鄙僮袷刂贫鹊淖杂X性之外,應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注制度本身,減少制度自身的缺陷。    

                當(dāng)前,應(yīng)當(dāng)注意增強(qiáng)制度的約束力。不少制度的價值取向是很明確的,但卻停留在宣示某種理念、鼓勵和促進(jìn)某些做法上,約束力很弱。于是,會出現(xiàn)“管住了老實的、撐死膽大的”的結(jié)果。這樣的制度雖有卻近乎于無。現(xiàn)在,在制定、加強(qiáng)和完善各項制度時,應(yīng)當(dāng)著力于增強(qiáng)制度的約束力,以期實現(xiàn)或者接近依靠制度使“好人不會變壞”、“壞人干不成壞事”的目標(biāo)。

                制定制度時,應(yīng)當(dāng)顧及制度實行的各種條件。比如,我們有了財產(chǎn)申報、重大事項申報等制度,乍一看,這些制度很先進(jìn),可是,隨著腐敗案件的查處,人們發(fā)現(xiàn),被查處官員所申報的情況與查實的情況完全不符,而對他們的查處并不是源于他們的不實申報。現(xiàn)實生活中,不如實申報,的確鮮有承擔(dān)什么后果的。這種狀況與頒行這兩項制度的初衷是很有距離的。平心而論,這兩項制度是好的,問題在于,實施的條件還不夠完備,如果能與現(xiàn)代化手段相結(jié)合,真正做到實名制、終身一人一號、減少現(xiàn)金支付、所有交易行為上網(wǎng)等等,肯定將有力消減申報中的不實成分。目前,盡管電子監(jiān)管手段尚不完備,但只要創(chuàng)造一定的條件,這兩項制度仍有可能實現(xiàn)設(shè)計的初衷。比如,將申報的內(nèi)容在一定范圍內(nèi)公示,讓申報置于社會的監(jiān)督之下,該項制度的有效性便會大大提高。官員申報的情況不公開示于人,這就使得原本期望的警示作用、威懾作用大打折扣。如果申報的情況旁人(包括知情人)無從知曉,很難啟動黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督等各種監(jiān)督,社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用就更難發(fā)揮了。

                制度需要相互銜接和配套。經(jīng)驗告訴我們,單靠一項制度,要解決一個領(lǐng)域問題或者一項痼疾,幾無可能?,F(xiàn)實社會出現(xiàn)的很多問題,成因很復(fù)雜,相關(guān)因素很多,需要綜合治理,一項具體的制度單打獨(dú)進(jìn)效果很有限,因此,制度配套、相互銜接和協(xié)調(diào)非常重要。事實上,我們時??吹?,由于政出多門,部門之間對同一事項存在不同的認(rèn)識,所制定的制度不盡一致,作用往往相互抵消。這樣的情況不僅發(fā)生在部門之間,甚至發(fā)生在與國家政策、相關(guān)制度的協(xié)調(diào)方面,比如,對國務(wù)院清除的行政審批事項,地方的一些部門想盡辦法予以保留,造成制度的上下脫節(jié)。此外,像招投標(biāo)制度、政府采購制度等,實行的效果都沒有達(dá)到制定時的預(yù)期,究其原因,也與缺乏制度的配套和協(xié)調(diào)有關(guān)。     

                還有一個現(xiàn)象也很值得關(guān)注?,F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新,于是大家對制定新制度很有熱情,想出很多招術(shù)來,有的把題目做得很抓人眼球,可是仔細(xì)一琢磨,發(fā)現(xiàn)其實并不是什么創(chuàng)新,有的則是把以前好的制度輕易地拋棄了,就像“狗熊掰苞米”一樣,摘一個、扔一個。就現(xiàn)狀分析,我們在讓現(xiàn)存的制度真正發(fā)揮作用方面,做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,很多既有的制度沒有很好執(zhí)行甚至形同虛設(shè)。強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新,不是簡單的棄舊圖新,真正的制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)著眼于對體制機(jī)制的革故鼎新。 

                凡是制度,在設(shè)計時一定要考慮配備好執(zhí)行的力量。制度出臺后由誰執(zhí)行、怎么執(zhí)行、執(zhí)行的經(jīng)費(fèi)怎么落實等問題,在制定制度時就應(yīng)當(dāng)解決。有的制度頒行后沒有起到應(yīng)有的作用,與這些問題沒有得到很好的落實有關(guān)。當(dāng)一個矛盾突出時,在上級的壓力下,各部門之間協(xié)同動作的可能性比較大,可是當(dāng)壓力緩解后,則可能出現(xiàn)相互推諉的情況,給制度的執(zhí)行帶來負(fù)面影響。制定制度時考慮這些問題,是從源頭上改善制度執(zhí)行不力的情況。

                有了制度卻不執(zhí)行,其危害很大。它實際是對權(quán)力濫用的放縱,也是為腐敗的滋生和蔓延提供條件。同時,還將帶來一些短期難以治愈的弊病,因為,它將造成人們漠視制度的心理,并進(jìn)而漠視一切規(guī)則,延宕實現(xiàn)法治的進(jìn)程。    

                制度是面向眾人的,需要大家遵守,需要大家共同行動使其真正發(fā)揮作用,因此,必須體現(xiàn)眾人的意愿。制度建設(shè)的過程應(yīng)當(dāng)是傾聽民意、集中民智的科學(xué)決策過程,是公眾參與的民主過程,如果這樣進(jìn)行制度建設(shè),制度的合理性會提高、可操作性會增強(qiáng),制度的有效性也一定會增強(qiáng),制度得不到執(zhí)行的情況將會改變。(沈國明/上海市人大常委會法工委主任、上海社會科學(xué)院研究員)
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